我国光伏上网电价政策分析

国家发展和改革委员会能源研究所研究员 时璟丽

谢谢王秘书长，各位领导和嘉宾大家上午好，那么根据这个大会的安排我在这里跟大家交流一下，我们国家光伏发电的电价政策，以及我们研究单位所做的一些这方面的研究思路和情况。那么主要介绍的是一个光伏发电的一个电价的定价机制，最后再分别介绍一下我们大型光伏电站的一个电价政策以及分布式的，我们发电的电价政策的一个思路。

这个可能前面几位发言已经多介绍过了，就是说我们国家这个光伏发电，如果说是一个产业的话，是进入到一个寒冬，什么时候这个春天来临还是有一定的这个未知数，这个时间表，但是从我们光伏发电这个市场发展的形势来看的话，近几年的话发展形势，成效是非常显著。那么这里面用的统计数据，是水科院在3、4月份搞出的这样一个分配数据，那么我们的累计容量已经达到了接近800万千瓦，其中光伏和分布式光伏发电系统，大体上看各占了半壁江山，可以说引起我们注意的是，到去年年底的时候我们合作容量是超过了一千万千瓦，所以如果你要说按照合作容量来看的话，实际上尤其是去年新增的800多。

那么国内的市场无论是在分布式光伏发电，还是在大型电站的方面应该说是2013年的话应该说是很大的一个布局，刚才也到提到光伏产业发展面临一个最主要的问题，应该说是国外的市场情况，以及产业的这种双反的能源情况，使我们产业面临一个很窘迫的问题。因为我们发改委主要是光伏市场这方面可能考虑的更多一些，如果说是从市场这个角度，为光伏产业健康提供发展，塑造一个合理的合适的一个出路的话，这应该是启动并且形成了一定规模的，应该说是合适的一个发展步骤是这样一个磨炼的市场，而在现在这样的一个，虽然我们的价格下降的很快，成本也下降的非常非常显赫，那么光伏至少在现阶段，或者至少在五到十年之内的话还是需要国家的政策给予扶持。

并且的话就是因为最近这三四年光伏产品价格下降最为显著，所以也给我们大规模的企业市场也创造了一个条件，应该说我们在资源，技术产业经济性以及电网这样的诸多方面我们已经具备了，比如说我们每年能够达到几百万千瓦，去年四五百万千瓦，那么今年的话做到八百万到一千万千瓦，这样的一个能力，应该说是不存在的，不可能越过这样一个障碍。

那么如何通过政策有效的启动和扩大一个市场，大家都是光伏业内的，感同身受是比较明显的，如果从国际经验上来看的话，那么国际上有激励性的政策，也有约束性的政策，也有一些就是说发电了电网性的这样一个政策。那么在所有政策中应该说是电价政策较之其他政策的话，应该是最为直接并且也是在国际上最为普遍也最为有效，如果我们要参照国内经验的话，国内一个实践来看，不说别的行业，说风电的行业和生物水平发电的行业，我们的这个电价是不是从内在行业，都是从2006年开始实施的，那么电价出台了之后，都是100%%的增长率的上升，并且大型光伏电站的话也是在一年半以前，政策一出台市场也是出现了迅速的提高。

当然我们在讨论电价政策的时候，是不是也要再讨论，电价政策是不是一味的越高越好，还是我适度的话更合适一些，实际上在这些方面，国际上有许多国家的这种政策的经验是可以供我们借鉴的，大家为什么觉得国际的市场变化那么快，虽然我们从总量上来看，基本上2008年之后国际的整个光伏市场这个量实际上在逐年上升的，但是如果分到各个国家的话，一两年总有一个领军的人物，除了德国是一个一直这样相对比较领军的人物以外，那么西班牙超过德国，2008年超过德国，接着就萎缩了，现在的话甚至对光伏提出了一些限制的措施，接着就是意大利。

所以的话我是觉得无论是我们用的是这种初始投资的补贴和政策，还是用电价的政策手段来说的话，一味过高的一个刺激的话，其实从长远的发展来说对产业发展是不利的。那么我们国家对光伏发电主要支持政策，应该说也是比较全面的，包括法律法规的支持，经济政策的规划和新机制，那么可以说让光伏市场最典型最直接受益的话，就是经济基地的政策也就是我们实施的投资补贴和固定电价这样的政策。

那么从定价机制上来说，你的这个光伏发电的固定电价，现在是1块钱电量一个水平的，已经实施了一年半的时间。那么我们这个定价机制实际上跟我们国家的电力定价机制基本上都是一致的，都是采用政府定价，对于一个技术或者是一个行业来说，采用一个统一的政策。那么对于可再生能源发电，这样一个电源系统的定价，我们采用的定价机制是用经营期这样定价的方式，考虑的就是我们实际发电的一个成本，再考虑一个合理的利润，基本上8%%到10%%这样合理的利润。

但是对光伏发电这个行业来说，刚才也底下发言也都提到了，产品价格我们是能够拿到了，产品的成本应该说是非常非常困难的，所以的话什么样是一个合理的成本，这个确实是在政策制定中，一直在既有争议，也是在不断的这样一个改善之中，我刚才看到发言中就说我们的价格，2012年从1季度到4季度下降的非常非常快，基本上刚才也是在和SEMI的陆总，私底下也讨论了一下，就说这个成本跟着它的话，基本上是晚于一个季度，那我们实际上真实的成本能在一年之内，就能做到这样一个显著的下降吗，我们的技术进步到底在哪里，所以的话这个对于电价的制定来说，确实难度比较大的，那么无论怎么样我们国家现在已经提出，要规模化的推动光伏发电的发展，那么现在大家也都在翘首期盼，这个国务院的关于促进光伏发电产业健康发展，这样的一个文件的出台，至少在这个文件中，虽然没有出台，但是草拟的稿件中已经提到了，在电价中要根据资源条件制定光伏发电的分区域的标杆电价，以及根据成本变化合理削减上涨电价和补贴标准。

刚才也提到我们现在电价政策是在一年多以前颁布和实施的，2012年之后标准是每度电一块钱这样的一个固定电价，应该说这样的一个政策，从2011年7月份出台之日起，就是毁誉参半的这样一个政策，大家一方面觉得我这终于有一个政策了，我企业不用在黑暗的一个环境中摸索。但是我们又对它有很多的，可以说觉得它不尽意之处，普遍反映的问题，认为风电的话你按照全国的资源分区了，为什么光点没有按照资源分区，并且的话对于大型电站分布式，以及建筑协和系统，这样的这个应该说是从投资水平上来说是有很大的差别，至少在当时有很大的差别，可是我们对于光伏的电价用的是统一的电价，没有根据技术类别技术区分，并且在当时文件中也没有规定这个电价到底我能适用多少年，企业用20年考虑，也有企业悲观一点按照15年考虑。

另外的话定价与发展之间也没有建立一个必然的联系，比如说像德国的话，或前一年的，甚至前一个季度发展规模的情况，决定了我下一个年度或者是季度的固定电价下降的水平，这样的话就可以引导一个行业，按照一个合适的发展速度来发展。在上一个电价过程中确实是都没有体现，另外就是说是国家出台了全国性的固定电价之后，地方也出现了一些固定电价，包括江苏包括这个浙江，也包括山东也有一些经济激励政策，应该说经济发达地区的话，我自己私下认为是比较聪明的，因为我们现在固定电价它高出的这个标杆电价部分的话，应该说是全国来分摊的。

所以实际上在一块钱的电价制度之下，应该说是电价补贴的大头是由国家来拿的，那么地方的话应该是出了两三毛钱每度电的补贴，就支持了我们当地光伏市场的启动，尤其是对江苏浙江来说，企业是比较多的。再从下游往上游追溯的话，实际上应该使我们整个行业都是得利的。那么我们再说电价机制和政策要进行调整，它是有一些关键性的问题的，因为我是做政策研究，不只是做光伏。我们是觉得国内的光伏市场的发展轨迹的话，其实正好是较方便的晚了三到五年，风电的价格政策实施经验，应该说是可以供我们光伏发电的政策，以及产业发展政策做一些借鉴，比如说我们这个大型电站不是光伏，前几年的话更多强调大型电站的发展，那么从2012年开始，两块市场并纵发展，那么激励政策是否应该有所不同。

另外电价政策考虑的呢，除了资源，还要考虑投资运营成本的一个下降，投资可能在下降，但运营成本的话也有可能上升，还有要考虑其他有关条件。并且电价政策与其他政策要协调的进行促进，我们要考虑光伏发电的总量，以及布局，并且的话也要考虑有效性，就是说国家在掏同样资金的情况下，我怎么样能够营造更大规模的市场，另外电价政策说是以成本价合理利润来考虑，但是实际上风电发展的这样一个经验，其实的话在光伏的电价中是必须要考虑的。

也就是说我这个电网的消纳问题，不但在风电已经出现了，在光伏的话，在西部地区的省地已经出现了，并且的话，风电现在面临的问题是什么呢?我的电价水平是在五毛一到六毛一之间，可是我五毛一六毛一是按照当时一万多块钱，一万到一万一的每千瓦的投资成本确定的电价，现在风电的投资已经降到了八千多以下，这样降下来之后，可是我还不能够把五毛一到六毛一的电价降下来，为什么呢?就是因为这个并网销价引起的限电，把电价的政策给逼到我只能维持现有的水平，就是说现在出现的电价水平，和限电的水平已经达到一个平衡，如果我要说把电价进行一个调整的话，那这个平衡就被打破，整个行业的一个发展步骤，国家运营发展规划，地方的发展步骤都会受影响。

所以实际上我们在做光伏发电政策的时候，也是需要考虑这样的问题。那么大家可能也都知道光伏发电政策它是即将作为国务院促进光伏产业发展意见中，几个重要的文件之一，在国务院文件发下来之后，行业很快去下发。并且这样的一个政策已经有一个征求的意见稿，初步在这个政策之下考虑，要考虑实现这个目标，也要考虑在太阳能和土地资源考核地区优先发展大型光伏电站，也要考虑到现在的电网以及电力的消纳，所以的话要涉及到一个合理布局的问题。

那么底下这两个图呢，也是来自于水科院的这样一个数据，我们可以看到无论是在核准，还是建成这一块，应该说是我们的大型电站都是太过于集中在西部地区了，尤其在核准这一块，核准这一块的话，去年甘肃的话，一下子核准占了1/3，800多万新核准项目它占了1/3这样一个新核准的项目。可是甘肃的风电应该说它2012年的情况已经达到了30%%左右，再增加这么多光伏，它核准了这么多项目，2013年是不是能够真正建设起来，这是要画上一个很大的问号的。那么青海的话就更不用说了，它的这个电源的结构，水电的调节能力比较差，煤电什么样的都比较少，风电也比较少，单纯建了也么多的光伏，未来下一步发展它有多大的空间也是需要值得商榷的。

那么在3月份社会上广泛讨论，征求意见稿中的方案，是大型光伏电站电价按照资源区来确定，电价水平分别为七毛五到一块钱这样的水平。这个应该说是征求意见，也有可能有一个调整的空间，所以的话右下角这个图做的并不是很准确的一个图，这个是我们另外一个方案的图，就是说我们是不是把青海这一类，或者第二类资源区都给并在一起，大家原来定的一二类的话，都合并成这个八毛五每度电这样的一个水平是不是就可以了，另外还有一个在征求意见稿当中，就是说明确提出来电价执行的期限是20年，并且提出调整电价标准的原则，还有土地招标，如果我们按照实际上10块钱一个投资的测算，按照8%%到10%%的投资回报率，应该是前三类的电价水平应该基本能够满足，应该说是能够满足这样需求的。第四类是在江苏和浙江地区的话，应该说是一块钱还是缺了一点，但是缺的话也就在一两毛钱，像浙江的话一度电要补三毛钱的话，应该说是在浙江这样一个资源条件下的话，现在的这个投资水平的话电价是能够满足需求的。

几个重要的影响因素，投资它的变化的话，对电价的影响肯定是非常明显的，基本上是按照1500小时来算，投资变化如果是每瓦的话增加或减少五毛钱的话，电价会影响大约4分钱左右，那么对于经营期可能大家对企业比较重视，就是我原来测算的是25年，现在的话规定是20年，会是什么样，其实这种风险比较小的，比如说我现在限制电价，等到二零三几年的时候，也许我们的这个煤电的上网电价，已经涨到现在这样的一个水平或者是比较接近了，所以的话应该说是差距的影响，应该不是很大，不到一分钱这样的一个水平，限制出力影响确实很大，如果我达到7%%，电价的话每度电就需要提升6分钱这个影响确实比较大的，还有一个很大的影响是一个土地可能开发商感同身受更明显一点。土地的话现在的这个电价测算是按照每瓦按5毛钱的这样一个投资，并且在相比运营阶段按照一平米一块钱这样的税费进行投资，反映的电价投资水平是5到6分钱每度电这样的一个水平，应该说是每瓦5毛钱这样一个投资水平的话，它的这个土地成本是远远低于我们国家土地利用的水平，我们国家土地利用规定了最便宜的应该是一平米是60块钱，可是我们这个按照一平米的话，建50瓦的话也就才25块钱，但是好消息在国务院的草拟的意见中，说对大型光伏电站的这些土地还是建议不按照工业用地的方式。

这样的话我们这个5毛钱一瓦投资的水平基本上能够保住了。大型光伏电站的发展潜力应该从资源和土地上来说，我们的潜力是比较大的，比如说我们做了一个简要的分析，2020年在每度电7毛钱的情况下，可以达到4亿千瓦左右的一个水平，分布式光伏发电应该说是政策手段是多种多样的，主要政策是光伏建设应用示范项目，以及金太阳示范工程，尤其是在去年的时候，这个金太阳示范工程芯片的这个规模确实是非常的显著，并且的话是在东部地区为主。

分布式光伏发电相对复杂一点，不但是一个电网和电价的问题，它涉及到更多的是一个除了在电网和电价问题及时解决之后，那么在管理机制以及其他的一些融资税收，其实还有很多重要的工作要做。光伏发电的装机潜力应该说是也比较大的，比如说我们考虑国内的这个现有的建设屋顶的情况，打一个20%%的，就是说只有20%%能够建设这样的一个情况。那么在电价水平一块二的每度电的情况下，这其中民用建筑的潜力应该说占的比例是比较大的。如果我们要采用定价补贴的形式，这个民用的话这个难度就大一些，那么工业和一般工商业应该说是有很大的这样一个应用的潜力，那么这个潜力规模也能够达到差不多接近一千瓦这样的一个水平。

并且的话是在能够直接实现这种分布式光伏发电，自发自用的情况下，应该说是分布式光伏发电的电价的话，跟我们现在消费电价水平应该基本上平起的，我们做了一个北京的案例，这个绿色很细的那个像台阶一样那个线，是北京的各个时段销售电价的一个水平，那它综合的一个电价的水平，配合我们光伏发电系统处理的情况已经达到了一块一毛二这样的一个水平，但是根据北京的太阳能资源的情况，它含税电价需求是一块一，所以的话对于北京的一般工商业用户来说，如果我真的都实现100%%的这个光伏发电的自发自用的话，我不需要国家的补贴就可以了，当然100%%的自发自用的情况它是比较理想的，所以这也是为什么现在在这样一种水平下，国家还是在讨论对光伏发电自发自用还是要电价电量的补贴政策。

那么对于分布式光伏呢，也是有几个重要的原则，一个是要考虑它的有效性，要鼓励在工商业和工业用户优先发展，并且的话也需要尽可能的土地自发自用，因为你要自发自用比例要过低的话，那还不如等同于大型电站同样来处理就可以了。对于定价机制的选择，现在统一的认识是按照这种电量提供补贴，就是把原来投资补贴那种方式转为这个电量的一个补贴，补贴的起点也是分为两部分，自发自用和余量上网，当然这样一种机制的话也是需要电网的话，不但是在电网设备技术的投入，也是要在经济性上做出很大的一个支持。

那么现在拟定的方案刚才赵玉文老师也说了，标准太低了，全国统一的一个电量补贴标准是每度电三毛五分钱，并且的话是不分这个资源区的，这个主要是考虑我们国家太阳能资源与用户的这种销售电价主要呈现了反向分布，资源条件相对差的地方，消费电价水平是比较高的，另外也没有分用户的种类，那么业内反映的话，我这个民用市场是怎么样启动的，但我自己个人觉得民用的市场不需要考虑太多，因为民用市场难度不是在于电价的这个水平，更大的难度在于屋顶的所有权的问题，那么对于别墅来说的话，我们现在执行的是阶梯电价，一个别墅的话，它的用电量的水平肯定是达到了三档电价的水平，三档电价全国普遍电价水平基准的话，已经是8毛多钱了，跟我们的大工业用户电价，甚至超过了大工业用户的电价。

另外还有一个就是说曾经1993年的时候，业内也在说电量的补贴只是针对自发自用电量，实际上并不是我们征求意见稿中的这个，电量补贴是针对所有光伏系统发出的电力，也就说不论你是自发自用的，还是给电网反送的，都是可以享受这样的一个补贴的要求的。并且在这个方案中也没有规定分布式光伏的容量和接入系统电压等级的这样一个要求。

为什么没有规定呢?就是因为我现在统一的一个补贴的标准，这样的话当你的这个分布式光伏自发自用的比例，能够达到一半以上的时候，基本上按照政策选择我去选择三毛五的电量补贴是比较合适的，如果我做不到这一点的话，综合测算进来的话，可能走这个大型光伏电站的电价更加合适一些。如果你自发自用比例很低的话，你就是应该作为一个电站的管理，因为你知道这个电量是卖给了电网。另外跟大型一样的是在拟定方案中没有实现，这个主要就是说从我们国家销售电量的水平是逐渐走高的，比如从2005年到2012年七年的时间，我们的销售电价平均水平差不多涨了七八分钱，涨了一毛钱左右。

所以的话如果国家在出台这样一个政策，如果在未来三五年内没有做一个政策的调整的话，实际上大家的收益的话应该说是逐渐走高的，另外在方案中也提出来免收电价副价的各类基金和副价，这个的话应该说是有利于推动电厂代售电费，这样的话就可以尽量的减少光伏开发企业，管理模式这样的一个收电费难度这方面的一个风险，应该说是电价经济政策一个选择的话，还要考虑大型光伏电站一个是光伏发电一个水平协调的问题，至少有那么好几个不等式，这个确实难度比较大。比如说我们如果考虑鼓励其他这样的角度来说，那么大型光伏电站在同一个地区，大型光伏电站的电价应该是与我们这个用户的销售电价，再加上现有的补贴电价，但是要大于这个脱流脱销的燃煤的标杆电价，加上现有的补贴电价。

并且通过光伏发电电价减掉这个大型光伏的电价，应该是小于我们这个速配电价，因为我们发展分布式光伏一个主要的目的就是说要考虑到西部这边的话，电价水平西部的的话，这个限电的问题，输送的成本比较高，如果我东部的分布式光伏电价如果跟大型的差价都已经超过这样的一个水平的话，那我还不如在这个资源好的西部地区多发展一点电站，管理方面这个电量方面都是有更好的效益。

还有一个就是东西部的一个平衡问题，东西部的燃煤电价的差价，应该说是跟东西部光伏的差价应该说是相差不多的，这样也反映一个区域的平衡问题。行动刚才大家就是前面几个发言都具体提到了，国务院这个即将发这样一个文，并且国家电网也出来了一些行动，国家能源局也在启动分布式光伏发电示范基地，并且通过这种新能源城市这样一些国家培养的项目，来进行一些推动。

总之，希望就是说通过试点这样一个电价政策，以及其他政策一个推动，完成实现我们提出来的这样一个目标，也就是到2015年我们的光伏发电要单位3500万千瓦，未来三年的话，每年的规模达到一千万千瓦，应该是这样一个目标的话，应该对产业来说可以给足够的信心，但是实际上从这个政策和管理这方面来说也是有很大的一个压力和挑战，谢谢大家。