工业转型升级规划解读之二十六：健全相关法律法规 深化重点行业和领域体制改革

《工业转型升级规划(2011-2015年)》(以下简称《规划》)明确提出，要进一步完善政策法规体系，深化工业重点行业和领域体制改革，健全促进工业转型升级的长效机制，为实现规划目标及任务提供有力保障。

一、健全相关法律法规

深入贯彻落实科学发展观，加快走中国特色新型工业化道路，需要加强相关法律制度建设，创造良好的法治环境。近年来，我国不断加强工业领域的立法工作，初步形成了以法律、行政法规为基础、以部门规章为补充，覆盖工业行业、中小企业等多个方面的工业和信息化法律制度框架，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。目前，全国人大颁布了《烟草专卖法》、《中小企业促进法》等相关法律近10部;国务院制定了《盐业管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》等20多部行政法规;原国防科工委、信息产业部等部门出台了《民用爆炸物品生产许可实施办法》、《农药生产管理办法》等80多部规章。工业和信息化部组建以来，围绕推进信息化和工业化融合、走新型工业化道路的发展方向，进一步加强了相关制度建设工作，出台了《武器装备科研生产许可实施办法》等20部规章。在积极开展法律制定工作的同时，及时清理已经不适应行业发展和管理需要的法律制度，为依法履行工业和信息化管理职责，促进相关产业的健康发展提供了良好的制度环境。

《规划》提出了围绕推进工业转型升级的重点任务，在产业科技创新、技术改造、节能减排、兼并重组、淘汰落后产能、质量安全、中小企业、军民融合式发展等重点领域，健全和完善相关法律法规;加强民用飞机、软件、集成电路、新能源汽车、船舶、高端装备、新材料等战略性、基础性产业发展的法律保障等要求。“十二五”期间，工业领域法律制度建设工作将以转变工业发展方式、调整产业结构和促进工业经济平稳较快发展为主线，按照为推进信息化和工业化深度融合、推进军民融合式发展，促进工业由大变强提供制度保障的总体要求，围绕工业转型升级，统筹推进工业和信息化立法工作，重点做好以下工作：一是围绕推进工业转型升级的重点任务，积极推动《船舶工业发展条例》、《民用飞机行业发展条例》、《工业产品质量促进法》等立法工作。二是着力保护资源环境，大力推进工业节能降耗和资源综合利用，做好《工业节能管理办法》、《电子电气产品污染控制管理办法》等修订工作。三是围绕推动信息化和工业化融合，做好《软件企业认定标准及管理办法》等立法研究论证工作。四是围绕“大部门制”管理工作的需要，加快部门规章立法，加快推进《民用爆炸物品进出口管理办法》、《机电产品再制造管理办法》等行业管理立法步伐。

二、加快推进垄断行业改革

党的十七大报告指出：“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”推进垄断行业改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一，是深化经济体制改革的突破口，有利于引入竞争机制，拓宽民间投资领域和渠道，有利于进一步增强我国经济的活力和竞争力，促进国民经济平稳较快发展。

当前，我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，国有经济战略性调整和国有企业改革取得重大进展，但石油、天然气、电力、铁路、盐业等行业垄断问题仍然存在。我国经济运行中存在的中小企业发展困难、价格关系扭曲、结构调整进展缓慢、资源消耗过高等问题，都与市场机制作用发挥不充分有直接关系。《规划》提出，必须推进垄断行业改革。加快推进垄断行业改革，强化政府监管和市场监督，形成平等准入、公平竞争的市场环境。

深化垄断行业改革，必须提高市场配置资源的效率，打破垄断局面，形成产品和生产要素的自由流动机制。一是在相关垄断行业引入竞争，完善水电油气矿等价格形成机制，配套推进行政、财税、金融、资源环境价格体制改革。二是要实行政企分开、政资分开、政事分开，加快构造垄断行业有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关法律制度建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的监督管理体系。三是要推进垄断企业股权多元化改革，允许非公有制经济进入逐步垄断行业参与竞争。坚持公开、公正原则，确保垄断行业改革规范有序进行。四是要转变政府职能，弱化政府对微观经济活动的干预，防止强化行政性垄断。

三、健全国有资本有进有退、合理流动机制

健全国有资本有进有退、合理流动机制是我国基本经济制度的内在要求，是党中央、国务院关于深化国有企业改革的重大方针，有利于增强国有经济的控制力、影响力、带动力，有利于更好地发挥国有经济的主导作用。

当前，我国国有经济的分布仍然过宽，相当数量的国有资本并不处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。一些大型国有企业业务庞杂、主业不突出、辅业包袱重，子企业层级过多、数量过多，母公司对子公司失控等问题突出。针对这些问题，《规划》提出，要健全国有资本有进有退、合理流动机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和重要领域集中。

促进国有资本有进有退、合理流动，重点要做好以下几个方面：一是深入推进国有经济战略性调整。完善国有资本有进有退、合理流动机制，切实推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，在一般竞争性领域，为民间资本营造更为广阔的市场空间。合理界定国有企业特别是中央企业的主营业务，严格限制非主营业务投资。二是加快推进国有大型企业改革。推进国有大型企业公司制股份制改革，推动具备条件的国有大型企业实现整体上市，不具备整体上市条件的国有大型企业要加快股权多元化改革，有必要保持国有独资的国有大型企业要加快公司制改革。三是培育优势国有大企业。实施强强联合，培育一批具有国际竞争力的特大型企业集团;积极促进研发与生产紧密结合，加快国有大型企业内部调整、重组和整合，精简组织机构;促进中央企业和地方企业之间的优化重组。四是采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出市场的机制。五是加快完善国有资本经营预算制度。重点围绕国有资本调整和国有企业重组的方向和目标，统筹安排收入和支出，保障和促进国有资本调整和国有企业重组，提高企业核心竞争力。

四、鼓励和引导民间投资健康发展

改革开放以来，我国民间投资不断发展壮大，已经成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展;有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境;有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展;有利于扩大社会就业，增加居民收入，拉动国内消费，促进社会和谐稳定。《规划》提出，要完善投资体制机制，落实民间投资进入相关重点领域的政策，切实保护民间投资的合法权益。

鼓励和引导民间投资，进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励民间资本进入电力、石油天然气、矿产资源勘探开发等基础产业和基础设施领域，推动民营企业加强自主创新和转型升级，贯彻落实企业增加研发投入的税收优惠政策，加快实施促进科技成果转化的鼓励政策;鼓励和引导民营资本联合和参与国有企业改革;鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争，完善境外投资促进和保障体系。

进一步落实保护民间投资合法权益的相关政策，加强对民间投资的服务、指导和规范管理，为扩大民间投资创造良好的政策环境和社会环境。清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。在制订涉及民间投资的法律、法规和政策时，要听取有关行业协会和民营企业的意见和建议，充分反映民营企业的合理要求。安排的政府性资金，要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。要在防范风险的基础上，加大对民间投资的融资支持，加强对民间投资的金融服务，不断完善民间投资的融资担保制度，健全创业投资机制，发展股权投资基金，继续支持民营企业通过股票、债券市场进行融资。全面清理整合涉及民间投资管理的行政审批事项，简化环节、缩短时限，进一步推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化，提高行政服务效率。进一步清理和规范涉企收费，切实减轻民营企业负担。

五、落实企业境外投资自主权，鼓励企业实施“走出去”战略

近年来，我国境外投资快速发展，不仅为国民经济又好又快发展提供了能源、资源的保障，获取了先进的技术，开拓了国际市场，而且实现了互利共盈，共同发展。《规划》提出，要进一步简化审批手续，落实企业境外投资自主权，支持国内优势企业开展国际化经营。为更好支持境外投资，落实企业投资自主权，推进优势企业国际化经营，要积极做好以下几个方面的工作。

一是加强宏观指导。完善跨部门协调机制，引导国内企业围绕重点国家、重点领域、重点项目开展工作，提高境外投资的质量和效益。健全境外投资法律法规制度，为我国企业境外投资创造有利的法律环境和条件。

二是改善管理和服务。完善境外投资管理体制，减少审批范围，简化审批程序，增强服务意识。加强境外投资项目科学评估，健全安全风险预警、防范和应急处理机制。积极发展与境外投资相关的社会中介组织，为企业提供法律、财务、咨询、知识产权和认证等公共服务。

三是进一步完善鼓励政策。鼓励国内商业银行及其境外分支机构在充分评估和有效控制风险的基础上，为境外投资项目提供融资便利和良好的金融服务。支持有条件的企业在境外利用混合贷款、银团贷款、资产证券化等多种手段，采用境内外发行股票、债券以及项目融资等多种方式筹集资金。继续深化境外投资的外汇管理改革，简化用汇手续，为企业境外投资提供外汇支持。

四是进一步增强投资主体的实力。在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育有国际竞争力的跨国公司和知名品牌。鼓励和支持国内企业与境外相关企业开展合作，采取灵活多样的方式，协调利益关系，发挥各自优势，在境外投资中取得良好的效益。

六、完善工业园区管理体制，提升工业园区水平

20世纪80年代初以来，工业园区已成为促进各地经济发展的重要载体和平台。促进和规范园区建设，推动产业集聚化，对提升国家和地区竞争力和创新能力、促进经济社会发展具有非常重要的作用。随着工业园区的迅速发展，管理体制不健全、重复建设、产业趋同等问题日趋突出。为此，《规划》提出了完善工业园区管理体制的明确要求。

促进产业集群发展，提升工业园区水平，一是要改革工业园区管理体制，针对当前的“多头管理”，明确由一个部门牵头、相关部门参与的管理模式;二是制定科学的发展规划和各种配套政策措施，健全工业园区相关法律法规，使工业园区发展有法可依;三是加强对省级开发区规划编制、产业升级、节能减排、“两化”融合等工作的指导和支持，逐步完善支持省级开发区规范发展的政策措施。