八位专家解读三网融合推广方案

日前，国务院办公厅印发《三网融合推广方案》，标志着三网融合工作进入全面推广阶段。八位业内专家第一时间对方案进行了详尽解读。

张炎滨：中国信息通信研究院产业与规划研究所 副总工程师

敖 立：中国信息通信研究院技术与标准研究所 副所长

葛振斌：中国信息通信研究院产业与规划研究所宽带网络研究部 主任工程师

罗 松：中国信息通信研究院技术与标准研究所业务资源与物联网研究部主任工程师

党曦明：中国信息通信研究电信与信息服务咨询中心电信咨询部 主任

刘光浩：中国信息通信研究院政策与经济研究所互联网与电信监管研究部

崔现东：中国信息通信研究安全研究所信息安全研究部

张彦超：中国信息通信研究安全研究所网络安全研究部

一、三网融合的背景

三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。其实质是顺应信息技术融合发展趋势，促进广电和电信双向进入，鼓励网络层面竞争，业务层面融合发展，提升用户服务能力，加速文化产业发展。

全面推广三网融合具有重大意义。有利于推动信息技术创新和应用，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，拉动国内消费，带动相关产业发展，形成新的经济增长点;有利于更好地参与全球信息技术竞争，抢占未来信息技术制高点，确保国家网络信息安全;有利于创新宣传方式，扩大宣传范围，占领思想舆论主阵地，促进中华文化繁荣兴盛，保障国家文化安全。

20世纪90年代以来,国际上多个国家和地区相继解除了电信业务和广播电视业务市场准入的限制,并开放互联网业务市场，逐步推动电信网、广播电视网、互联网在发展过程中技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。

为了适应技术发展趋势和产业发展要求，各国政府积极创新和调整监管模式，加大政策扶持和市场开放力度，不断释放市场活力，引导各类市场主体积极参与和推进三网融合发展。美国1996年推出的《新电信法》，最重要的两个改变是取消了电信业和有线电视业之间以及长途电话和地方市话业之间业务相互禁入的限制，以保持电信业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。2003年英国推出了新的《通信法》，明确规定准许传统广电和电信双向进入。同时对电信业采取竞争开放监管办法，对于经营电信业务实行一般授权制，对广电业的准入相对严格。对融合性业务形态，广电企业和电信企业都可以经营。

我国政府积极顺应全球三网融合发展大趋势。2010年1月13日，国务院召开常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。会议上明确了三网融合的时间表，标志着我国政府将推动三网融合工作正式纳入工作日程。

二、2010年以来三网融合试点工作的成效总结

从2010年开始，党中央、国务院决定加快推进我国三网融合，并制定了推进三网融合的“总体方案”和“试点方案”。根据总体方案和试点方案的部署，我国三网融合工作分为试点和推广两个阶段。试点阶段以推进广电和电信业务双向阶段性进入为重点，选择有条件的地区开展试点，并组建国家级有线电视网络公司。推广阶段以总结推广试点经验，全面推进三网融合为重点。

2010年以来三网融合试点工作取得的成效总结如下：

1、三网融合试点在全国范围内不断扩大推广

2010年7月1日，国务院办公厅正式对外公布了第一批三网融合试点地区(城市)名单，北京、上海、大连、哈尔滨、南京、杭州、厦门、青岛、武汉、长株潭城市群、深圳、绵阳共12个城市和地区入围。

从2013年开始，我国三网融合试点从首批12个城市(地区)扩大到54个城市(地区)，包括全国各直辖市和各省(区)的省会(首府)城市及其他符合条件的城市，覆盖全国3亿人口。

2、电信行业、广电行业双向进入取得实质性进展

2012年9月,国家广电总局和工信部就三网融合试点所要求的双向开放市场准入取得共识，开始为三网融合地区颁发双向进入的业务经营许可证，对双向进入工作形成实质性的推动。

工信部于2012年针对第一批三网融合试点地区的北京歌华有线电视网络股份有限公司、大连天途有线电视网络股份有限公司等12家广电企业发放了电信业务经营许可的批复。2014年12月至今，工信部对第二批三网融合试点地区的天津广播电视网络有限公司、河北广电信息网络集团股份有限公司等25家广电企业发放了电信业务经营许可的批复。工信部批复同意33家广电企业(因试点地区不同，有4家企业同时出现在第一批和第二批试点企业名单)可以经营基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务和国内IP电话业务等3项三网融合试点业务。除三网融合试点地区的试点业务外，工信部负责许可管理的增值电信业务和比照增值电信业务管理的基础电信业务早已向广电企业开放，截至2015年8月底全国已有超过120家具有广电成份的企业获得了电信业务经营许可。

另一方面，中国电信、中国联通、中国移动也获得了广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》和《广播电视节目制作许可证》，中国电信、中国联通获准开展互联网视听节目服务、手机电视分发业务、IPTV传输业务等三项业务，中国移动获得开展前两项业务。2014年12月至今，广电总局在第二批三网融合试点过程中增加了三家基础电信企业的业务覆盖范围,目前三家基础电信企业的互联网视听节目服务、手机电视分发业务覆盖范围扩展至全国。

2014年4月17日，作为中国三网融合试点工作主体之一的国家级有线电视网络公司——中国广播电视网络有限公司正式注册成立,公司类型为有限责任公司,注册资本45亿元,即将作为我国有线电视网络的市场主体参与三网融合竞争,利于行业长远发展。

3、网络信息和文化安全监控体系逐步建立

在集成播控平台和监管平台建设方面，中央IPTV集成播控平台和12个试点地区集成播控分平台已实现对接，并做好与试点电信企业IPTV传输系统对接的准备。各试点地区积极推进安全监管平台建设，工信部组织专门力量对试点方案中安全问题进行评估，三网融合下的网络信息和文化安全监控体系逐步健全。

4、三网融合业务市场发展初具规模

试点工作阶段，三网融合业务稳步推进，截至2015年7月,IPTV总数达到3993.7万户[1]，居全球首位;截至2015年6月，手机视频用户规模为3.54亿[2]，与2014 年底相比增长了4154万人，增长率为13.3%%。手机端视频用户占总体的76.8%%，比2014 年年底提升了4.6个百分点。

三、三网融合推广方案出台的政策背景

三网融合推广方案(以下简称“推广方案”)是落实国务院常务会议精神和试点、推广两阶段推进策略的工作安排。自三网融合试点工作开展以来，国家发布了一系列相关指导意见，对信息技术促进经济社会转型升级，培育新兴融合业态发展作出重大部署。本次“推广方案”在这个大背景下出台，具有重要意义。具体表现为：

1、在“十二五”国家战略性新兴产业发展规划中，要求积极推进三网融合网络建设、产业发展和政策保障工作

2012年7月9日，国务院发布《关于印发“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》(国发[2012]28号)。发展规划中提出，“全面实施广播电视数字化改造，积极推进三网融合”、“加快研发适应三网融合业务要求的数字家庭智能终端和新型消费电子产品，开展数字家庭多业务应用示范。扩大信息服务在城乡及各领域的覆盖和应用”、“建立健全推进三网融合的政策和机制，深化电信体制改革，推进有线电视网络整合和运营机构转企改制，按照分业管理的原则探索建立适应三网融合要求的电信、广电监管体制和协调高效的运行机制，完善相关法规标准，推动三网融合高效有序开展。”

2、在宽带中国战略及实施方案中，要求加快健全监管体系，全面推进三网融合

2013年8月17日，国务院发布了《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》(国发[2013]31号)。该战略的政策措施中明确提出，“健全监管体系。全面推进三网融合，加快电信和广电业务双向进入，建立和完善适应三网融合需要的网络信息安全和文化安全监管机制。健全宽带网络监管制度，加强监管能力建设，推进监管队伍向地市延伸。”

3、在促进信息消费扩大内需文件中，要求加速推动三网融合网络基础设施建设和技术创新

2013年8月14日，国务院印发了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》(国发[2013[32号)，该意见提出，“全面推进三网融合。加快电信和广电业务双向进入，在试点基础上逐步向全国推广。推动中国广播电视网络公司加快组建，推进电信网和广播电视网基础设施共建共享。加快推动地面数字电视覆盖网建设和高清交互式电视网络设施建设，加快广播电视模数转换进程。鼓励发展交互式网络电视(IPTV)、手机电视、有线电视网宽带服务等融合性业务，带动产业链上下游企业协同发展，完善三网融合技术创新体系。”

4、在推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展文件中，要求全面推进三网融合数字内容产业发展

2014年3月14日，国务院发布《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》(国发[2014]10号)，提出“要全面推进三网融合，推动下一代广播电视网和交互式网络电视等服务平台建设，推动智慧社区、智慧家庭建设。加强通信设备制造、网络运营、集成播控、内容服务单位间的互动合作。”

5、在提速降费指导意见中，明确表示三网融合范围将扩大至全国

2015年5月，国务院办公厅印发了《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》(国办发[2015]41号)，该意见提出“全面推进‘三网融合’，2015年底前将实施范围扩大到全国。”

四、三网融合推广方案的主要内容及亮点

“推广方案”是在三网融合总体方案基础上，全面总结试点成功经验，综合考虑当前经济社会发展实际情况所制定，其主要内容及亮点包括：

1、进一步明确了三网融合是推进国家宽带战略的重要举措

作为落实宽带战略的重要环节，文件重点从三个方面提出加快宽带网络建设改造和统筹规划：

一是加快下一代广播电视网建设。包括下一代广播电视宽带接入网、宽带网络骨干节点和数据中心，提升网络流量的疏通能力。加快全国有线电视网络互联互通平台建设，实现全国一张网下一代广播电视网是广电企业开展传统的有线电视业务和创新三网融合业务所必不可少的底层传输网络，随着技术的进步以及高清节目的普及，有线电视基础网络的带宽要求也越来越高。因此在文件中也指出了下一代广播电视网要采用超高速智能光纤传输交换和同轴电缆传输技术，提高传输带宽。同时，中国广播电视网络有限公司已经成立并运行了一年多，“推广方案”明确要求“尽快实现全国一张网”，只有这样，才能走规模化、集约化和专业化的发展路线。

二是加快推动电信宽带网络建设。继续实施“宽带中国”工程，加快光纤网络建设和“光进铜退”改造，提升行政村宽带比例。相比有线电视网络，电信宽带网络的建设相对领先，但文件中仍要求进一步加快光纤网络建设，并明确提出在农村地区，要提高行政村通宽带、通光纤比例。

“推广方案”在要求部署下一代广播电视网和电信宽带网络发展时，还提到了要加强互联网骨干节点建设，提升网络流量疏通能力，这也说明了网络流量在区域之间、运营商之间的传输受到骨干节点布局和性能的影响。

三是加强网络统筹规划和共建共享。在分别提升下一代广播电视网和电信宽带网络覆盖及能力的同时，“推广方案”也要求要做好电信传输网和广播电视传输网建设升级改造的统筹规划，通过创新共建共享合作模式，促进资源节约，推动实现网络资源的高效利用;同时突出强调了农村宽带网络建设和网络资源共建共享工作，并在行政村通宽带、通光纤比例上进行提升。在保障措施方面，提出进一步完善普遍服务补偿机制，支持农村和中西部地区的宽带发展，努力缩小“数字鸿沟”。

2、着力强化政策法规对全面推广三网融合的保障作用

“推广方案”强化了政策法规对三网融合发展的保障作用，体现在三个方面：一是建立健全法律法规。要求继续推动制定电信、广电行业的法律法规。由电信和广电部门分别牵头推动《电信法》和《广播电视传输保障法》的立法工作，清理或修订其他相关政策规定，为广电、电信业务双向进入提供法律保障。

二是落实相关扶持政策。支持三网融合共性关键技术、产品的研发和产业化，推动业态创新。对新业务在农村地区的推广给予政策支持。

三是提高信息网络基础设施建设保障水平。要求城乡规划建设为电信网和广电网的管线预留通道和场地、机房和电力等设施，市政基础设施和公共服务场所为网络建设维护提供通行便利。

3、进一步明确了双向进入的业务范围、业务许可程序及相关保障措施

在三网融合业务经营范围方面，“推广方案”再次明确了广电和电信企业双向进入后可经营的业务类型。业务的双向进入是指基础电信运营商和有线电视公司按照同步开放、对等的原则，基于融合性的IP网络，提供通信和视听节目等多种类型的服务。国家在三网融合总体方案中确定“以推进广电和电信业务双向阶段性进入为重点”，并明确了双向进入的业务范围，包括电信行业可经营的IPTV传输服务、手机电视分发服务，广电行业经营的基于有线电视网络互联网接入业务等。“推广方案”中再次明确双向进入的范围，与三网融合总体方案和试点方案要求一致，符合我国现阶段三网融合发展的实际情况。同时“推广方案”也提出了三点新的要求：

一是双向进入的范围扩展到全国。经过三网融合的试点工作，三网融合试点城市(地区)达到54个，覆盖全国所有省会城市。文件在三网融合试点阶段性成果的基础上，将双向进入的范围扩展到全国，其目标是促进各地区相关产业发展并带动当地经济，鼓励各地根据当地消费水平，结合当地社会文化特点，采取创新型模式，推进三网融合，进一步释放双向进入带来的改革红利。

二是进一步明确在双向进入过程中依托各省(区、市)三网融合工作协调小组(省级协调小组)开展工作。由于各省(区、市)开展双向进入的网络条件、工作基础和经济水平不同，由省级协调小组结合当地实际确定本省(区、市)开展双向进入业务的地区更为科学、合理。

三是对于各省(区、市)开展双向进入的地区要报国务院三网融合工作协调小组办公室备案。国务院三网融合工作协调小组由国务院领导同志牵头，中央宣传部、中央外宣办、发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、国资委、质检总局、广电总局等部门参加的工作协调小组，负责研究、协调和解决三网融合涉及的重大问题，加强对试点工作的领导，做好网络建设发展的统筹规划，推进三网融合工作顺利进行。在工作协调小组下组建三网融合专家小组，为三网融合提供决策咨询。

此外，“推广方案”中对双向进入所需的业务许可程序进行了较为明确的规定，要求按照“成熟一个、许可一个”的原则，由国家和省级电信、广电行业主管部门按照相关政策要求和业务审批权限，受理广电、电信企业的申请，同步向符合条件的企业颁发经营许可证。总的来看，经过三网融合试点阶段的磨合，广电和电信行业主管部门对于双向进入的管理思路逐步清晰，管理方式逐步明确，业务许可程序逐步成熟，有利于未来业务市场的有序、快速发展。

未来，工业和信息化部将重点开展以下两个方面的工作，保障双向进入相关业务许可的发放。一是对于拟经营电信业务广电企业的业务申请开设“绿色通道”，成立专门审批协调小组，对企业提交的方案进行包括企业资质、技术方案、安全保障措施等在内的合规性审查，指导企业按照国家有关规定，合规、有序地开展业务许可的申请工作。二是指导新成立的广电国家网络公司开展各项业务许可申请的准备工作。目前已向广电国家网络公司发放了因特网数据中心(IDC)、因特网接入服务(ISP)等增值电信业务经营许可，后继将继续开展符合国家要求的基础电信业务的申请受理和许可发放工作。

4、全面细化了电信和广电部门分业监管的职责范围和内容

“推广方案”进一步细化了电信和广电部门分业监管的职责范围和内容，要求建立科学高效透明的监管体系，明确了网络信息安全和文化安全监管的部门分工。

该方案还进一步明确了完善安全保障体系、加快建立健全监管平台的相关要求。

5、高度重视网络安全和文化安全对于三网融合推广的重要性

网络信息安全和文化安全是确保三网融合推广工作顺利开展的前提，“推广方案”将三网融合网络信息安全和文化安全问题提升到国家安全高度，要求进一步增强国家安全意识。“推广方案”中强调要强化网络信息安全和文化安全监管，明确提出安全保障能力目标和要求，并给出加大政策支持力度等具体措施建议。具体包括以下四个方面：

一是督促企业落实安全责任，提出具体管理要求。完善、落实网络安全防护、安全评测、风险评估、接入用户实名登记、域名信息登记、内外网地址对应关系留存等网络信息安全管理制度，完善网络信息安全技术措施，增强三网融合下防黑客攻击、防信息篡改、防节目插播、防网络瘫痪等能力，加强安全评估，及时消除重大安全隐患。

二是强调提升现有国家层面安全监管能力。完善国家网络信息安全基础设施，提高安全隐患发现、预警能力以及突发事件的处置能力。按照“三同步”要求，加快提升现有国家网络信息安全技术管理平台、广电信息网络视听节目监管系统、三网融合新闻信息监测管理系统的技术能力。充分发挥国家三网融合安全评估小组的作用，对重大安全问题进行论证并协调解决。

三是注重属地行业主管部门安全管理能力建设。要求行业监管部门按照属地化管理要求和职责分工，健全安全保障工作协调机制;省级协调小组办公室下成立安全评估小组，定期开展安全评估，协调解决安全问题;同时，按照“三同步”的要求，统筹规划建设网络信息安全技术管理系统，加快地方网络信息安全技术管理平台建设。

四是加强动态管理。强化日常监控，确保及时发现安全方面存在的新情况、新问题，采取措施妥善应对处理，及时、客观、准确报告网络安全重大事件。建立健全事前防范、事中阻断、事后追溯的信息安全技术保障体系。

6、深入认识三网融合的产业带动作用

当前，以IPTV、互联网电视为代表的三网融合新业态发展持续升温，为互联网、广播电视和通信业的融合发展带来了新的机遇。新业务的快速发展将推动网络技术、终端技术及内容产业的快速发展，对推动信息消费具有显著作用，有望成为新一轮消费热点。因此，有必要充分利用我国互联网企业创新能力强和制造大国的双重优势，加快推进新兴业务的发展和关键信息技术产品的研发制造，营造健康有序的市场环境和发展氛围,不断释放产业创新活力,引导各类市场主体积极参与和推进三网融合在全国范围内的快速健康发展。

“推广方案”中提出“支持电信、广电运营单位与相关产品制造企业通过定制、集中采购等方式开展合作，带动智能终端产品竞争力提升”，其目标在于以建立自主产业生态系统为导向，推动建立产业链上下游企业联盟，促进服务型企业与生产制造企业扩大合作规模和合作深度，加强产业推广和知识产权协调。推动跨领域的产业合作，在数字内容、应用服务、操作系统、芯片、显示器件等各个环节实现创新共享和技术复用，推动大信息服务和大智能终端产业的发展。同时完善市场监管，维护公平健康的市场环境。按照“急用先行，基础先立，逐步完善”的原则，推动三网融合相关领域标准的研制，可以加速推进三网融合标准化体系中的重点标准，逐步建立和完善三网融合系列标准，做到分工合作，协调发展。对于涉及的双向进入重点业务相关标准、保障共建共享和网络互联互通的标准、促进跨行业分工合作标准、广电和通信领域共同的薄弱环节、网络信息安全和文化安全等重点领域的标准，应优先予以制定。对于双向进入急需，但仍未发布的标准，应加快标准协调和发布。