赛迪许旭 鲁金萍：后疫情时代城市治理现代化仍需在三方面发力

2020年新年伊始，“新冠肺炎”疫情大爆发，疫情突发性高、传染性强、扩散性广、风险性高，防控工作任务艰巨、时间紧迫、形势严峻，既是对政府的公共卫生应急管理能力和治理能力的极大挑战，也是对多年来智慧城市建设效果的一次重要检验。总体来看，新一代信息技术、数字化平台在支撑疫情防控指挥、信息发布、风险监测、趋势研判和远程医疗等方面发挥了重要作用，但同时也暴露出城市突发事情应对能力、在线政务服务能力、基层信息化应用能力难以适应疫情防控和城市治理需求等问题。后疫情时代，提升城市治理现代化水平迫在眉睫，仍需在协同治理、数据共享、融合应用等方面持续发力。

一、新冠战疫暴露城市治理三大短板

城市突发事件应对能力薄弱，与疫情响应及时性需求不匹配。新冠疫情发生后，全国上下快速反应，中央成立了应对疫情工作领导小组，统一指挥全国的疫情防控工作，截至1月29日，31个省区市和新疆生产建设兵团均启动了重大突发公共卫生事件一级响应，但仍有一些城市无法及时做出科学判断和应对，导致疫情扩散蔓延、应急运输绿色通道中断、城市基础服务保障停摆、医疗和生活物资保障困难等问题，预防应急准备、监测预警、处置救援动态优化不及时。

城市在线政务服务能力薄弱，与企业群众差异化需求不匹配。“新冠肺炎”疫情发生后，企业群众对在线政务服务的需求激增，这对各级政务部门网上服务能力提出了更高要求。国家政务服务平台上线了“防疫专利信息共享平台”功能，为各医疗机构、科研院所开展疫情防治工作提供及时、专业的专利信息服务。广东、上海、浙江、江苏、安徽等省市依托在线政务服务平台，推进高频事项的“不见面”、“非接触”的线上服务，高效解决企业生产和群众生活之需。但部分省份在线政务服务能力弱，尚不能满足高频服务在线化需求，多数事项需要线下办理，从而增加了疫情扩散的风险。

基层治理技术支撑能力薄弱，与疫情防控精准化需求不匹配。疫情爆发后，居家隔离、复工复产防护等要求使得基层社区、园区、楼宇成为疫情管控的关键区域。先进城市通过各种数字科技开展数字化、无人化防疫工作，成效显著，而落后城市因信息化基础薄弱，信息采集、出入登记、通知传达、体温上报、疫情线索等工作多采用传统人防策略，导致疫情防控工作效率低，数据质量难保证。有些城市尽管建立了所谓的“智慧社区综合管理平台”，但基础信息自动实时采集、综合监管、配套服务等能力不强，在涉疫人员排查、数据分析、后续跟踪等方面发挥的作用有限，难以满足更精准的疫情防控需求。

二、城市治理能力薄弱的深层次原因

业务协同不到位。由于我国统筹管理机制不完备，信息共享、资源整合、工作协调不够，城市治理过程中信息碎片化、应用条块化、服务割裂化现象比较突出，在类似新冠疫情这种突发性的重大公共安全事情面前，对外部环境的应变反应就显得较为滞后。很多城市缺乏全局整体的疫情应对推进思路，缺乏跨业务跨地区跨部门的统筹协调和管理，导致决策对接不到位、联防联控机制不完善、应急指挥调度能力不足，对应急事件的处理是被动应对多于主动出击，在一定程度上对前期疫情处置造成延误、混乱。

数据共享不到位。抗击疫情背后是对城市管理者数据归集、共享和分析预判能力的考验。总体来看，数据共享不到位主要有两方面原因。一方面，政府部门间数据共享程度不够。由于各地各部门信息孤岛、数据烟囱、接口不统一、目录不规范等问题突出，造成公安、民政、医疗、人社、卫健等部门数据共享难，影响了疫情防控和服务民众的效率和能力。另一方面，政务数据和社会数据融合度不高。由于政务数据、城市运行数据、企业数据等数据的深度整合能力不足，导致公共数据共享利用不充分，数据潜在巨大价值未激活。

技术与业务流程融合不到位。目前，全国基层社区基本构建了网格化的治理机制，多数城市也通过网格化管理信息平台对城市部件、事件实施管理。但很多平台对系统建设的重视多于挖掘社区管理服务核心诉求，对于支撑多元主体协同治理的数据共享、责任权限、受理流程等业务需求梳理不够，基于人、地、物、事、组织等社区块数据的集成式服务不到位，在数据采集、事件上报、分流处理、办结反馈的闭环处理机制上设计不完善，降低了对疫情信息、基层民情的触达反馈能力。

三、提升城市治理现代化水平的建议

制度先行，建立数字化城市综合治理新机制。以集成式改革的思维和整合协同的方式，系统推进政府机构调整、资源整合、职能转变，用“破”和“立”的加减法来释放数字化活力的乘数效应，有效打破各部门、各条块自成体系、自我封闭造成系统不通、业务不通、数据不通的困局，推动城市治理从各自为政、相互封闭的运作方式向跨部门跨区域跨层级的协同、共建、共治模式转变。建设城市一体化综合治理平台，通过数字技术集成应用促进业务流程重构和职能再造，以信息流推动政策、业务、人员、物资等敏捷交互，优化与固化应对城市管理、社会治理、民生服务、突发事件与未知风险防控等问题的系统化、流程性机制，提高跨部门跨区域风险预警识别、信息流转、会商决策、协同应对能力。

数据驱动，推动公共数据开放共享和开发利用。完善公共数据共享交换机制，加强数据质量和数据安全管控，实施公共数据集中统一管理。建立完善的公共数据质量管控体系，对数据采集、存储、加工、应用等各环节进行监控，强化数据全生命周期管理。完善与政务数据公开、整合共享相关的法律法规、管理制度和标准规范，确保公共数据开放利用有法可依，有章可循。加快后疫情时代应急管理数据保障能力建设，建设应急数据资源目录体系，明确所需数据类型、来源、格式和数据管理要求，推动信息数据化、数据结构化、结构标准化。建立有效的政府、企业、个人信息互联互信机制，明确数据采集共享、开发利用过程中对权益、隐私、责任划分等的法律法规保护和协议界定。引导企业以数据湖为基石，聚集生态合作伙伴，对数据进行深度挖掘、开发和利用，积极参与城市综合治理。

平台赋能，推行基于城市大脑的智理新模式。建设融合创新的城市大脑，统筹整合分散的业务系统，打造集综合运行态势感知、决策分析、监测预警、应急指挥与协同处置等功能于一体的城市运行指挥中枢，提升对城市运行复杂性和不确定性的应对能力。统筹规划可信身份认证、公共信用、公共支付、电子签章、地理信息服务等一体化公共支撑平台。集成大数据、区块链、人工智能等技术平台，开发统一的基础工具、数据分析、模型算法、微服务，强化事件、现象、危机之间的关联分析，提供场景建模、可视化呈现和数据挖掘分析等服务。建设统一CIM城市模型，加快全民性、全时段、全要素、全流程的数字化改造，推动规建管一体化业务融合和数据融通，指导实体城市有机开发、科学建设和精细化治理。

应用牵引，围绕城市治理需求拓展应用场景。以便民服务、城市交通、社会治理、公共安全、社区管理等百姓关切的热点、难点、堵点问题为着力点，聚焦场景建设和重大跨部门项目实施，推动更多有特色亮点的智能化应用解决方案开发落地，形成基于“中枢系统-数字驾驶舱-应用场景”有机联动、循环迭代的城市全方位全周期管理模式，提升城市综合服务与治理水平。

作者 许旭 赛迪智库信息化与软件产业研究所信息化发展研究室主任

鲁金萍 赛迪智库信息化与软件产业研究所信息化发展研究室副研究员