加强顶层设计，借鉴美国制造业新政

国际金融危机对美国经济造成了重创。美国自2009年起密集地出台了《重振美国制造业框架》、《制造业促进法案》、《先进制造业伙伴计划》等一系列政策文件。这些政策形成了由创新政策、清洁能源政策、重点产业发展政策等构成的政策体系。

意在抢占产业革命主导权

美国出台的重振制造业政策措施旨在提高创新能力、促进清洁能源和就业等方面。

美国出台的重振制造业的一系列政策措施，主要包括促进制造业总体发展的政策、旨在提高创新能力的政策、促进清洁能源发展的政策和促进具体领域发展的政策等方面。《重振美国制造业框架》可以看作是这一系列政策的总纲，其主要意图是：重振制造业，促进就业；着力培育新兴领域增长点，谋划中长期产业布局；抢占新一轮技术和产业革命主导权，保持世界领先地位。

美国政府将技术创新看作是促进制造业发展的核心要素。2011年出台的《美国创新战略》提出对美国创新的基本要素进行投资、激励创新创业、催生优先领域的重大突破。2013年的《美国制造业创新网络：初步设计》提出要建立15个制造业创新研究所。《重振美国制造业框架》（2009年）提出，要凭借自身技术和人才优势占领新的制高点。《制造业促进法案》（2010年）要将美国打造为创新基地的首选。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》（2011年）的目标之一即为创新，使美国成为创新的引领者。

自国际金融危机以来，美国非常注重清洁能源的发展。《制造业促进法案》、《先进制造业国家战略计划》（2012年）提出要保障能源安全、独立。一是促进可再生能源的发展。《美国清洁能源与安全法案》（2009年）提出到2020年，可再生能源发电量占电力需求总量的15%%，通过节能节约的电量要占电力需求总量的5%%。二是确定减排目标。《美国清洁能源与安全法案》和《2010年美国能源法》提出，以2005年为基础，温室气体排放量2020年减少17％，2030年减少42％，2050年减少83％。2009年的《汽车节能减排新计划》提出到2016年，二氧化碳排放量比现有车辆平均减少1/3。三是促进电网现代化，提高能源利用效率。《重振美国制造业框架》为智能电网提供45亿美元的投资。2013年的《电网现代化计划》将扩大对智能电网技术的投资，推动可再生能源并入电网。

美国试图通过创造更多的就业机会来推动美国经济的复苏。《清洁能源法案与安全法案》、《制造业促进法案》等政策的核心目标之一就是创造就业机会，增加就业。如及时更新制造业劳动力，教育和培训方案完成从“摇篮到职业”的跨越，区分军事人员和退伍军人、失业工人和在岗工人，通过短期培训提高他们的技能；支持新型制造业学徒计划，加强社区学院和当地产业之间的教育合作。

新出台的一些政策试图通过推动产学研深入合作，提高自主创新能力，加速科研成果的转化。如《先进制造业伙伴计划》（2011）提出建立“先进制造业合作联盟”，由6所顶尖的大学及知名的跨国公司组成。《先进制造业国家战略计划》提出的实现美国先进制造业的目标之一就是建立健全伙伴关系，加快先进制造技术的投资和部署，建立并支持跨部门的产学研合作伙伴关系。《美国制造业创新网络：初步设计》旨在通过产学研共同投资，促进新产品、新技术的开发。

促进中小企业发展。一是对中小企业进行投资。如协调公共和私人部门联合投资，加强政府对中小企业产品的采购。《先进制造业国家战略计划》的目标之一就是要加快中小企业投资。二是实行减税政策。《制造业促进法案》等提出制定针对小企业的实行永久性低税收政策。三是提供技术支持。《先进制造业国家战略计划》鼓励中小企业构建合作伙伴关系，支持企业的商业化和规模化活动，国家工程和制造协会为中小企业提供建模和仿真工具。《美国制造业创新网络：初步设计》要求服务中小企业，鼓励中小企业参加创新研究所。

打造面向未来的先进基础设施。如《重振美国制造业框架》、《制造业促进法案》、《先进制造业伙伴计划》、《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》、《先进制造业国家战略计划》等数个文件中都提出要加快基础设施建设。美国重点支持的基础设施建设主要包括高速公路、桥梁、铁路等面向长期的基础设施，高速通信和宽带基础设施，空中交通控制系统，电网现代化等。

重点支持八大产业

美国重振制造业的政策支持清洁能源、下一代机器人、3D打印、新材料、信息技术等重点领域。

清洁能源。美国大力支持清洁能源和环保技术的研发及部署，不断加大投资力度。《美国创新战略》提出未来3年可再生能源的供应要翻倍，加快对清洁能源的研发和部署。2013年的《美国清洁能源制造计划》旨在促进美国清洁能源制造业的发展，提出投资至少2300万美元用于创新制造的研发项目，1500万美元用于太阳能技术成本降低的研发。

下一代机器人。美国将工业机器人作为重点发展领域之一，在各产业政策中提及要发展机器人技术，《重振美国制造业框架》提出发展先进机器人技术，《先进制造业伙伴计划》中提出要推出一项耗资7000万美元的下一代机器人研究计划。此外，还制定了《美国机器人路线图》。

3D打印。美国于2013年专门发布了《金属增材制造（3D打印）技术标准路线图》，描述了增材制造在材料、工艺和设备、资质和认证、建模和仿真等4个方面的发展现状、未来所需的能力，预测了在技术与计量/标准方面面临的挑战，提出了优先研究和发展路线图。

国家安全相关行业。《先进制造业伙伴计划》要求提高美国国家安全相关行业的制造业水平。从2011年夏季起，美国投入3亿美元用于合作投资与创新技术产业。《先进制造业国家战略计划》指出要加强国家安全相关领域的投资，国防部的“制造技术计划”投资主要用于降低武器系统的成本和缩短交货时间，以提高系统的性能。

新材料。《先进制造业伙伴计划》推出“材料基因组计划”，将通过超过1亿美元的投资，使美国企业发现、开发和应用先进材料的速度提高到目前的2倍。《先进制造业国家战略计划》将提供22亿美元资助，比2011年增长50%%以上。《美国创新战略》提出建议对国家科学基金会、能源部科学局及国家标准与技术研究院的投资翻一番，为生物技术、信息技术、纳米技术等产业的发展奠定基础。《从互联网到机器人-美国机器人路线图（2013）》提出促进纳米制造。

信息技术。美国对信息技术领域的布局在逐步深化，《重振美国制造业框架》指出加速信息技术的应用，建立“信息物理系统”。《美国创新战略》提出促进信息技术产业的发展。

生物技术。《重振美国制造业框架》提出利用生物技术制造绿色化学原料为生物经济创造基础。《美国创新战略》提出加大对生物技术的投资力度，促进该产业发展。

页岩气。美国页岩气已经实现了从发现到工业化的转变，美国制定了对非常规能源开发税收补贴政策，部分州免收生产税，专门设立非常规油气资源研究基金。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》提出要大力鼓励页岩气的发展。

主要政策措施

美国主要采取对研发的支持、减轻企业税收负担、提高制造业劳动者素质等政策措施重振制造业。

注重对研发的支持。一是加大对研发的投资力度。《先进制造业国家战略计划》提出要加大研发投资力度。2013财年的财政预算要求通过美国国家科学基金会、能源部、美国国家标准与技术协会等机构为先进制造业提供22亿美元的资助，比2011年增长50%%以上。《先进制造业合作伙伴计划》提出，美国能源部将耗资1.2亿美元开发创新的制造工艺和材料。《美国创新战略》提出研发投资要占GDP的3%%。二是加强以企业为主导的产学研合作。《先进制造业国家战略计划》指出建立健全伙伴关系，加快先进制造技术的投资和部署，建立并支持跨部门的产学研合作伙伴关系。三是加强对知识产权的保护。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》指出要实现知识产权管理现代化，相关各部门联合起来打击假冒行为。

减轻企业的税收负担。《美国制造业促进法案》实质就是一部减税法案，其中提出要创造有利于制造业发展的税收条件，降低企业所得税至25%%以下，保证美国企业境外收入税收公平，制定针对个人和小型公司的永久性税收政策。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》提出制定针对小企业的实行永久性低税收政策。

提高制造业劳动者素质。一是加强制造业工人技能培训。《先进制造业国家战略计划》要求强化先进制造业工人培训，2013年财政预算建议为教育和劳动部门提供80亿美元，为未来工人提供教育和培训。二是提高教育质量。《重振美国制造业框架》提出2010财年的预算将在5年内投资25亿美元建立一个联盟以提高大学的入学率和毕业率，且要提高不同层次教育的教育水平。三是吸引国外优秀人才。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》提出要简化临时、非移民签证审批程序；提高高级技工成为永久居民而谋求绿卡的流程效率。

加大制造业投资力度。一是对制造业进行投资，并调整优化政府投资结构。《国家制造业战略法案》、《先进制造业国家战略计划》等提出要调整优化政府投资，加强政府对商品的采购，加强私人和政府投资的协调。《制造业促进法案》约定对制造业投资约为170亿美元。二是增加创新投资。《美国制造业创新网络：初步设计》中，每个制造业创新研究所可获得的联邦政府资助为7000万美元至1.2亿美元。三是对教育和培训进行投资。《先进制造业国家战略计划》指出2013年财政预算建议为教育和劳动部门提供80亿美元，为未来工人提供教育和培训。此外，还加强了对基础设施的投资力度。

改善国际贸易和投资环境。一是促进产品的出口。《美国制造业促进法案》等提出为出口企业提供信贷支持，改革出口限制。减少贸易壁垒，拓展国际市场。《重振美国制造业框架》提出加强与世贸组织合作，减少制造业商品出口的贸易壁垒，改革出口管制，消除贸易壁垒，扩大市场准入，努力推进《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）的谈判，打开亚太市场。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》指出要制定贸易协定，并迅速协商补充协议；赋予总统提供贸易促进权，以进行新的贸易协定谈判。二是完善服务体系。《重振美国制造业框架》等提出为企业提供市场调研、帮助企业了解相关的政策和程序服务来促进产品的出口。

营造公平公正的法律环境。《制造业促进法案》提出要实施公平的法律改革，明确责任和公正的标准，对新增暂缓纳税及税收减免项目、现行的减免或延缓征收税项、海关收取的费用、企业支付估计税项的时间等都做出了规定。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》提出，要恢复对做出不严肃诉讼定案并损害各种规模企业的律师进行强制性惩罚。确保联邦政府在国家商务中对其批准的商品具有优先购买权以防止相关诉讼等，废除2010年的医疗法规。

美国产业政策对我国的启示

当前新一轮技术和产业革命已经给我国制造业发展打开一扇历史性的机会窗口。美国近期产业政策的动向对我国未来产业政策的制定提供了重要启示，借鉴美国产业政策制定的经验，我国应加强顶层设计和产业政策创新，为促进工业由大变强提供有力的产业政策支撑保障。

健全工业中长期发展的产业政策体系。美国出台的一系列政策文件是在着眼中长期发展战略的基础上，由多个政策、计划或法案构成，既有整体上促进制造业发展的政策，也有针对具体领域的促进政策，形成了一个完整的政策体系。而且在这一系列的政策措施中，综合了财政政策、税收政策、贸易和投资政策、人才培养政策等多方面的政策工具，它们之间相互衔接和配合，提高了政策的有效性。从我国现有的产业政策来看，呈现出边缘化、碎片化的倾向，尚未形成一个完整的产业政策体系，产业政策与多种经济政策工具的衔接配合机制不强，影响了政策的执行力。未来一段时期内，应加强产业政策的顶层设计，围绕工业中长期发展的目标、任务和重点领域，进一步健全促进工业发展的政策体系。在产业政策的运用中，进一步完善与财政政策、税收政策、金融政策、价格政策、贸易政策、投资政策等的衔接配合机制。

将产业政策的功能进一步聚焦到激发企业创新和发展活力上来。从美国产业政策的功能定位可以看出，其核心目标是从整体上改变制造企业所处的商业环境，增强他们的创新能力和发展活力。目前我国制造业发展面临着创新能力不足、投资回报率低、企业投资动力不足等一系列问题。这些问题的解决不是通过简单的经济刺激政策就能够缓解，必须从深层次入手，解除对企业的束缚，减轻企业负担，并通过一系列鼓励优惠政策，引导企业创新发展。结合美国的做法，建议在减轻企业科研的税收负担，构建以企业为主体的产学研创新联盟，完善科研成果产业化环境，依托“产业公地”完善中小企业资源共享平台方面加大工作力度，激活制造企业创新发展的活力。

明确新兴产业发展的路线图。美国在国际金融危机之后出台的一系列政策不仅是要恢复制造业的份额和巩固其全球领先地位，更是要在新能源、新材料、信息技术、智能制造等新兴领域占据领导权。为此，美国制定了工业机器人、增材制造等重点产业发展的路线图，对加强美国在机器人技术方面的领先地位十分重要。建议我国在已经制定的战略性新兴产业发展规划和相关领域规划的基础上，根据各产业发展的方向，进一步制定重点产业发展的路线图，明晰产业发展路径，打通新兴产业发展亟待突破的关键技术、制造工艺、产业链和市场培育等环节，完善配套政策措施和实施办法。

注重公平与效率兼顾的公共服务体系建设。建立健全公共服务体系，有利于促进资源共享和所有企业享有公平发展的机会。美国较为重视从教育培训、设施共享、服务中小企业发展等方面完善公共服务体系。《先进制造业国家战略计划》提出强化先进制造业工人培训，2013年财政预算建议为教育和劳动部门提供80亿美元，为未来工人提供教育和培训。《美国创新战略》提出投资100亿美元，促进社区学院设施现代化和修复改造。建议我国应不断创新公共服务方式，形成多元化公共服务供给主体，在保证政府承担公共服务主导责任的同时，充分发挥市场和社会在公共服务供给中的作用，不断完善我国以信息咨询服务、融资服务、技术创新服务、创业服务、人才服务和市场拓展服务等为主要内容，多层次、宽领域、多样性的公共服务体系。

(工业和信息化部产业政策司)