国务院发展研究中心：农村三网融合要先行

摘要:实施城乡信息一体化的关键是发展要素向“三网融合”倾斜，破除城乡资源配置的重复建设和体制掣肘，促进城市和农村之间的交流，推动资本和技术向农村流动。

一、“三网融合”存在的主要问题

(一)我国农村信息化建设严重滞后

第一，国家扶持方面。农村信息化基础设施建设是一项周期长、投资大的复杂系统工程，具有公共物品性质。但是其固定资产投入，没有像公路、铁路等基础设施建设那样对待，其建设不是主要依靠政府分阶段组织实施完成的。尽管我国农村信息化潜在市场前景广阔，但是农村信息化基础设施建设，在一些发达地区出现了过度竞争，重复建设严重的现象;一些落后地区大部分企业不愿意涉足，长期处于停滞落后的境地。

第二，涉农信息资源开发方面。一是生产、加工、储藏、流通、消费等方面的动态信息指标采集不完整;二是农业新技术、新品种、农产品供求等大型数据库还不完善;三是信息分析加工能力不足，分析预测的水平较低，深度不够;四是农业信息没有形成统一的标准体系;五是信息资源整合还没有破题，“信息孤岛”现象比较严重，有组织、有序地开发信息资源的工作从整体上也尚未真正开展;六是涉农信息采集、传输、处理、分析、发布手段落后，数字化程度不高。

第三，体制机制改革创新方面。涉农信息服务部门利益主体多元分割，存在多网并存和多卡收费的混乱现象，信息成本浪费极大。我国城乡的计算机硬件系统、操作系统和微电子系统受制于人的严峻局面没有改变，农村信息化建设相当滞后，农村信息化创新体系建设远未形成。

(二)部门体制利益分割，多网融合难

在目前的政策环境下，共同推动“三网融合”十分困难。从山西典型调研看，监管体制不同导致部门利益成为影响“三网融合”的首要因素。广电行业的体制现状是“条块结合、以块为主”的双重领导体制，即行业与地方政府双重领导。山西广电在业务上对市、县广电领导，各市、县广电的财政、人员归地方政府领导。广电总局多次强调各基层单位必须要做到“守土有责”，对市、县广电和移动合作造成了一定的阻碍。电信行业的主管部门是工业和信息化部，广播电视行业的主管部门是广电总局。在市场准入、技术标准、应用领域等方面显而易见都存在巨大的利益冲突，焦点体现在利润丰厚的网络电视内容播放权上，而两个部门依托各自在技术和内容管理方面的优势都力争发挥主导作用。

(三)信息领域始终缺乏专业性和基础性的法律，现有各部门法规之间存在矛盾和冲突，导致政策与法律缺位

2008年1月，《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》明确提出，鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务，同时，在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视，介入网络建设和电视接收端数字化改造。从而在政策上破除了“三网融合”的限制。但是，仍然缺乏与宏观政策相配套的业务细分后的管制政策。

国务院1997年颁布的《广播电视管理条例》规定，在中国境内设立广播电台、电视台和采编、制作、播放、传输广播电视节目等活动，均由广电总局进行管理;而1998年九届全国人大颁布的《关于国务院机构改革方案的决定》和2000年国务院颁布的《电信条例》(第四十五条)却规定，广播电视传输网络由信息产业部统筹规划和管理。《电信法》至今没有出台，而广播电视领域的法制建设似乎要经历更长期的过程。这些问题无疑使得“三网融合”需要更长时间的准备过程。

(四)运营商资金技术及运营维护能力及其市场化程度差异拉大，导致电信、广电行业运营商出现行业保护、垄断行为

从目前信息领域能够直接从市场获得收益的业务和服务提供者来看，电信运营企业中国电信、中国移动、中国联通的用户数量都在2亿以上;互联网信息服务中新浪、搜狐、网易、腾讯、盛大等的注册用户都超过1亿;电子商务领域的阿里巴巴和搜索领域的百度都处于行业领先者的位置，并且没有短期内能平等竞争的对手。广播电视领域最具有发展潜力的无疑是央视和央视网络，而其他广电集团下属企业可能无法形成具有行业领导者的竞争实力。这样，在“三网融合”的市场化进程中，他们必然寻求市场化之外的保护策略，以延缓冲击损伤甚至可能的出局，这些无疑将迟滞“三网融合”的进程。面对新媒体技术和业务的冲击，全球性信息网络化的浪潮，仅仅通过政策性保护将越来越使信息传播产业的发展陷于被动，必须迅速提升我国信息产业和信息传播产业的市场化程度和市场运作能力。

二、“三网融合”相关部门政策制度因素及其利益关系分析

影响“三网融合”形成的因素有三网所处的宏微观环境及三网企业的内部运营环境。影响“三网融合”利益冲突的关键因素为：组织权力、政策管制、资源控制、利益分配，它们既同时存在又相互影响，共同对“三网融合”的开展施加影响。

(一)现行的部门监管政策决定了各自为政

三网的市场准入壁垒主要来之于体制上的障碍，三网的互相融合，首先要解决的就是体制问题。在我国，广电部门不允许经营电信业务(《电信条例》第七条明确规定，经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证);电信部门不允许涉足广电业务(《广播电视条例》规定，广电部门负责管理有线广播电视台、网，以及节目的播放)。由现行部门监管政策所决定的政府管理机构，必产生各自为政的权力。尽管《电信法》(草案中)明确了广电和电信的双向进入的内容，但在体制上仍然是各自为政的监管体制。

(二)各自为政的监管体制决定了资源的垄断性

广电总局、工业和信息化部作为各自行业的政府管理部门，分别掌握着各自的资源。广电总局领导广播、电视、电影事业的发展，承担着国家影视内容制作监管等职能;工业和信息化部承担着通信业和互联网运营业务监管，及规划发展等职能。“三网融合”，涉及不同行业管理者互相合作和无缝对接，他们之间的权力边界、行业标准等都可能成为敏感而关键的问题。而目前，行业监管协调的问题悬而未决，是影响“三网融合”的关键环节。

(三)行业资源的垄断性决定了利益的专属性

广电总局、工业和信息化部分别拥有不同的具有行业垄断性的资源，对外表现为牌照、许可证、入网证等。而这些行业垄断性资源之间相互影响又相互制约，一方拥有后，另一方只能屈从，甚至目前依据部门条例是禁止对方进入的。“三网融合”后，这些垄断资源是否要重新分配?如何分配以及对新资源的开发与高效利用等，都将成为政府考虑的焦点问题。

我国农村信息化建设起步较晚，面临着部门分割、多网并存和多卡收费的混乱局面，已经形成了复杂的利益主体。三大运营商业务重叠，信息基础设施重复建设造成了城乡信息化成本居高不下，农村信息化推进“三网融合”极其困难，如何打破原来的利益链条，重新布局，是“三网融合”过程中必须解决的根本性问题。“三网融合”，从规划到实施，需要跨越政府监管协调、行业管理权、资源控制权和利益重新分配等诸多障碍，一旦这些影响因素消除，一个适合“三网融合”的组织机构、行业、产业新格局才能形成。

三、加快“三网融合”的对策建议

目前，我国已基本具备进一步开展“三网融合”的技术条件、网络基础和市场空间，加快推进“三网融合”已进入关键时期。要着眼长远，统筹规划，确定合理、先进、适用的技术路线，促进网络建设、业务应用、产业发展、监督管理等各项工作协调发展，探索建立符合我国国情的“三网融合”模式，形成保障“三网融合”规范有序开展的体制机制和政策体系。

(一)加快实现城乡信息一体化，农村“三网融合”要先行

第一，实施城乡信息一体化的关键是发展要素向“三网融合”倾斜，破除城乡资源配置的重复建设和体制掣肘，促进城市和农村之间的交流，推动资本和技术向农村流动。而现阶段破除城乡资源配置的障碍，重点在于加快推动城乡信息交流互动，保证促进城乡信息化一体化建设一步到位。第二，城乡统筹，着力推广“三网融合”，调整和优化城乡信息结构，周密部署和加快实施农村信息化的民生服务工程，重点推进远程医疗、远程教育、农产品安全追溯、社会保障一卡通、村镇政务管理及综合服务、农村电子商务综合服务、中小企业综合信息服务平台、土地复垦技术等民生信息化建设，全面改善农村社会化信息服务水平。第三，各级政府要加快农村“三网融合”信息化共享平台的建设进程，加快信息资源整合，全面提升现代信息技术手段，及时采集区域内实时数据，并进行个性化、智能化和数字化设计与管理，提高城乡信息一体化管理决策水平。第四，继续加快农村“三网融合”平台的软件开发服务建设，构建便捷传送就业信息、商品信息、供销信息等网络，不仅距中心城市较近的周边农村地区，就是远离中心城市的边远农村地区，也可以同时接受各类实用信息。第五，加快农村“三网融合”人才队伍的建设，全面推动农村信息化的发展，加快培育农村以大学生为主的信息掌门人，加强农村网站建设，同时对农村更需要的各种人力资源，包括专业管理人员和技术人员也能受聘于农村地区，使得城市的先进技术、管理经验、资本等要素开始向农村快速渗透。第六，进一步扶持开展远程教育。将远程教育纳入国家战略规划，加大资金投入，制定队伍建设和培训计划;建立和完善运行机制和奖励机制;建立高素质的教师队伍;打造远程教育品牌;加快学历教育和非学历教育互通的步伐，逐步完善学历证书制度和法律法规体系建设。

(二)统筹城乡信息化建设，做好顶层设计

1.国家调整优化城乡信息要素资源的配置结构。像对待铁路、公路基本建设一样，将“三网融合”的信息基础设施建设，纳入国家的基本建设中长期发展战略和规划、五年规划和年度发展计划。

2.深入整合信息基础设施。实行“多网融合”、“多卡并联”，构建信息资源的合作共享平台，在加大公共要素投入的基础上，制定适当的政策鼓励大中型企业市场准入，公平竞争。

3.推进“三网融合”体制改革。改变多部门分割分散的网络体系建设和多卡支付管理的混乱局面，探索政府扶持、多部门配合、多方合作共赢机制，建立健全各部门间利益分配协调机制。

4.着力扩大市场化运作的水平。加快制定适应国内外市场准入的各类标准和规范，包括软件、硬件和信息资源各类标准，加快建立从机械化、自动化发展到数字化、网络化、集成化、个性化、参与式、交互式等中国特色智能信息化新型产业化生态链，孵化新业态，服务战略性新兴产业，积极扶持发展现代服务业。

5.加快建立统一监管、统一执法的运行机制。加快清理法律与法规、修改法律和建立“三网融合”新法规的进程，以保障城乡信息化建设的持续健康发展。

(三)积极推进基于“三网融合”的低成本农村综合信息共享服务平台建设

由于受经营主体及其管理体制的掣肘，“三网融合”真正实施起来阻力重重。要进一步打破信息产业的行业垄断，积极引入竞争机制，通过一线入户的方式实现电视、电话、宽带的同时接入，降低农业和农村信息化的成本，因地制宜地加快基于“三网融合”的低成本农村综合信息服务平台建设，重点建立电话语音及手机短信服务系统、网络视频系统、农业信息远程双向视频诊断系统。不断扩大基于“三网融合”的低成本农村综合信息服务平台建设覆盖面，尤其加强中部、西部基层农村信息基础设施建设，建立有效的运行机制。在广大农村山区，依据山区有线接入难度大的特点，要大力发展农村卫星无线通讯网络，实现农村信息宽带高速的传播。在经济落后的地区，应依托广播电视网和电话网，充分利用其普及率高、覆盖面广的特点，同时考虑自身经济实力适当地发展计算机网络，搭建多种形式的信息服务平台，加大信息传输网络的覆盖力度，提高传统信息传播媒体的利用率;在经济较发达地区要积极发展计算机网络，同时以广播电视网、电信网建设为辅，逐步实现以标准统一的宽带网络为主、多媒体技术为主导、互联互通完整的本区域县、镇、村计算机网络。

(四)调整国家信息化发展要素结构，建立健全多元化的农村信息化投入机制

着力推进“三网融合”和“多卡并联”建设是一项带有公益性的战略工程，所需投入巨大，涉及多行业部门利益主体，任务繁重。应建立以政府投入引导，以多渠道筹集建设资金为重点，以市场运作为主体的投入机制。第一，继续整合信息基础设施，调整城乡信息化建设的要素投入结构，加快向农村倾斜的力度，并列入国家基本建设发展战略规划和计划。第二，加大资金扶持力度。设立国家“三网融合”建设专项资金，以更多地吸纳社会各方资金，并制定管理办法，主要用于对公益性、基础性、战略性重大建设项目的引导、奖励、贴息、补助和配套等。第三，建立政府搭台，企业唱戏，农民受益的运行机制。充分发挥政府主导作用，在确保安全的前提下，加快放宽市场准入，发展多元投资主体，吸收社会资金和国内外风险资本进入“三网融合”建设领域。第四，进一步引导电信运营商积极参与农村“三网融合”信息化基础设施建设，积极鼓励各种内容开发商加大“三网融合”服务平台的软件深度开发，发育战略性新兴产业，对其实行适度政府补贴或减税政策。第五，延伸“家电下乡”政策框架，调整三农补贴结构，扩大补贴范围对使用“三网融合”服务平台的农户、农民合作组织以及乡村信息服务站点进行信息补贴，尤其对中西部贫困地区更要适当加大接入补贴、入户补贴和运用补贴的力度。第六，充分发挥“三网融合”服务平台的作用，多种渠道开展农村技术和技能培训，加快培养懂技术、有文化、有经验的农村专业科技人员，提高农民的文化素质。当务之急，对没能升入普通高中和高等院校就读的学生要组织进行职业技能专项培训，加快提高农村劳动力就业能力。

(五)加快立法保障三大运营商相互进入

在我国即将出台的《电信法》中，应该制定相关条款和法律，放开我国的基础电信领域，降低电信竞争门槛，允许电信、广电相互进入。在制定《广播电视法》中，应明确部门管理职责，逐步放开广电领域，并建立科学的内容审查制度。从而在法律法规层面打破市场准入壁垒，有利于促进市场竞争。

在我国广电总局与工业和信息化部是各自行业的管理部门，分别管理广播电视电影、通信和互联网三个行业的发展，利益的驱使使得各个行业都有自己的行业门槛，“三网融合”需要成立一个独立、统一的监管机构，对我国信息产业进行统一协调监管，监管范围从电信和广电发展趋势统筹考虑。

(责任编辑：小扬)