公正用权应编织好铁笼子 ――浙江省无线电管理系统党风廉政建设的调查与思考

无线电，是人类飞向太空的“风筝线”，是探测气象变化的“千里眼”，是飞机火车船舶行驶的“保护神”，是人们工作生活沟通交流的“立交桥”，也是现代战场上监听敌情的“顺风耳”。 2008年至今，浙江省省本级和11个设区市的无线电管理局坚持在抓业务、强技术，优服务、惠民生的基础上，始终把加强党风廉政建设放在突出位置，先后用于机器设备采购和基建工程建设等投资近1.4亿元，从未发生过违纪违规案件；先后完成了北京奥运会火炬接力、上海世博会、重大军事演习和省“四大国家战略”建设等重大保障任务，为“物质富裕、精神富有”的现代化浙江建设作出了突出贡献。在当前深入开展党的群众路线教育实践活动中，他们的经验做法，对于各级深入查找“四风”方面的问题，坚持边学边干、边整边改，进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，切实把权力关进制度的笼子里，具有一定的借鉴意义。

习近平总书记强调指出，要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。这对于各级如何进一步探索新形势下加强党风廉政建设和反腐败工作，提出了新的更高的要求。浙江省无线电管理系统运用多种形式制约权力、监督权力，努力让权力在阳光下运行，省市两级无管局领导班子始终保持清正廉洁的良好形象，有力地促进了单位各项建设的长足进步。近5年来，全省无线电系统用于基建、设备购置等项目资金1亿多元，从未发生一起违纪、违规和违法案件。

权力制约用好民主集中制这个制约权力的根本

宁波市无线电管理局伏龙山无线电监测站项目，是该省提出的“十一五”期间分期分批建设的10个高山监测站之一。该项目2008年7月前完成了项目申请和可行性研究，2009年9月前完成站址用地勘测、听证、征地等工作，2011年项目峻工并投入使用，总投资996多万元。期间，一批批承包商、经销商找局主要领导、工程负责人等要求“照顾”，但得到的回答是：“找我们没有用，无论是机房设备、铁塔的采购，还是征地赔偿等，都要经过班子集体研究才能定。”一些人不甘心，还通过该市有关部门领导来打招呼，也被他们一一拒绝。几年里，他们单就该项目就集体研究了10多次。为什么该局这一有史以来施工最为复杂、配置最高、要求最严的技术设施建设项目，能被评为优质工程？干部职工们说：“答案在于局班子集体领导、民主决策、清正廉洁做得好”。” 经上级批准，前几年，嘉兴市无线电管理局和监测站拟购置总价值1200万元的监测中心用房。消息传开后，局领导顿时成了“热门人物”，一些人成天“围着他们转”，甚至“跟踪”到家里去。但一班人没有“头脑发热”，“一把手”更没有随便“指定选择”哪家房产商。期间，局里一方面请上级纪检监察机关来现场监督指导，一方面走访土管、建设、银行等有关部门，详细了解有关建楼单位情况，同时专门聘请法律顾问作指导，局领导班子先后7次进行研究讨论，最终才慎重地签下购房合同。之后，上级另拨的310万元的装修款使用中，局里也始终做好市场考察、多方选择、合理压价等工作，确保了整个装修工程的质量，峻工时还节余资金10万元。最后，此工程在浙江省财政厅组织的项目建设绩效考核中获得了92.64的高分，被评为优等工程。浙江省经济和信息化委员会是该省无线电管理系统的主管部门。从最近该委纪检组组织的调查情况看，各无管局都能认真贯彻执行民主集中制“十六字”方针，坚持重大事项集体研究决定，未发现有“一把手”“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，或主要领导随意使用国家下拨的经费，并造成“烂摊子”、“后遗症”等现象。省经信委2011年底制定的《无线电管理技术设施管理办法》中，关于“任何单位和个人不得以任何形式将下拨的经费挪作他用，违者将追究领导和有关人员责任”的规定，也得到了全面落实。该省经信委党组成员、副主任蔡刚在接受我们采访时说：“几年来，省本级和11个市的无线电管理局都较好地坚持和落实了民主集中制这一领导制度，研究制定的诸如《局领导班子议事规则》、《局领导班子廉洁从政暂行规定》、《加强局领导班子自身建设措施》等，都具有较强的操作性，既充分体现了民主的广泛性，又确保了集中的公正性。”

【实践思考】

民主集中制，是我们党长期以来实行的重要政治制度和组织原则。在当前社会转型、经济转轨、文化多元、诱惑增多的情况下，一个单位一个部门主要领导的权力行使，如果违背民主集中制原则，大权独揽，他就有滥用权力、以权谋私的机会，他的岗位就存在巨大的风险。“找我没有用”、有事“都要经过班子集体研究才能定”，说明了公共“权力”受到了有效的监督和制约。为什么有的单位有的部门班子盛行“书记定调子”“成员举举手”的“潜规则”，导致乱决策、乱花钱、乱办事、乱审批、乱用人等情况频频发生，说到底是权力“攥”在“领导者”手中。认真贯彻民主集中制原则，坚持搞多数人决策，班子成员人人都只有“一票”的权利，那主要领导干部的权力就不会被滥用，单位和个人就不会出大的问题；反之，仅仅把民主集中制挂在口上、贴在墙上、存在电脑里，成为一种摆设，实际上还是搞个人说了算，那不仅会在工作决策上出问题，而且还会在其他方面出问题。

权力公开阳光是最好的防腐剂除锈剂和清洁剂

浙江省政务公开工作一直走在全国前列。沐浴着全省“公开、公平、公正”的和熙春风，省市两级无线电管理局的“阳光政务”工作，也开展得有声有色。2008年以来，杭州市相继实施了玉皇山监测测向站、电子执照监管系统等一批基础设施建设项目，总投资570多万元。但每个项目，无论是从立项、招标，还是询价、选型、验收等，都严格按有关程序和要求进行对外公开，绝不因“行业特殊”、个别工程“投资较少”等理由，搞任何形式的“暗箱操作”，上级纪检监察机关没有收到反映该局工程建设方面的任何群众来信或来访。虽然经历过多次机构调整、领导变动，但金华市无管局那种坚持“阳光政务”，不断提高政务运行和公用经费支出的透明度的优良传统，一直没有变。他们主要从三个方面入手：一是抓“热点”。就是从群众最关心、社会反映最强烈、最容易引起腐败的问题抓起，从一开始就将行政许可、行政收费、行政处罚等内容，以及监督投诉方法等事项公开。二是抓服务。就是把推行政务公开与加强党风廉政和机关作风建设有机结合起来，拓宽行政许可事项申请渠道，简化办事程序、缩短办事时限，包括提供上门优质服务等。三四年里，他们先后免费为当地党政机关、企事业单位和公司等，提供了700多次服务。三是抓全面。就是除国家明确规定和上级有特殊要求的内容外，最大限度地做好政务公开工作，现在他们在当地政府网站和本局网站上，先后公开了机构信息、法规文件、工作动态、工作年报、工作承诺等内容。采访中，温州市、台州市、衢州市无管局领导表示，政务公开，不仅管住了权力运行的随意性，也大大拉近了局广大干部职工与当地人民群众的距离。据了解，5年里，11个市无管局共开展行政执法2611次，先后处理违法人员96名、没收各种违法设备153件、罚款96500元，由于各项政务公开、公正工作做得好，实现了零失误、零投诉、零复议、零诉讼的优异成绩。浙江是全国著名的旅游景区大省，11个设区市都有各具特色的旅游景点，但尤以杭州西湖、舟山的普陀山和宁波溪口的蒋氏故居等最为著名。所谓“来的都是客”。多年前，有些局的接待经费一直居高不下，干部群众多有意见，个别的还反映到上级党委机关去。为此，全省11个局的领导班子，严把各项经费开支关，并积极推行接待和交通经费上墙公开制度，每笔经费使用，经局理财小组、监督小组逐笔审查后，按月在会议室等场合公示。“接待谁”、“来几人”， 让大家知道；“谁在吃”、“吃多少”，让大家明白，群众猜疑、埋怨情绪很快平息了。中央“八项规定”和该省“六个严禁”出台后，各单位“三公”经费开支同比平均下降15％左右。群众路线教育实践活动开展来，省本级无管机构更是没到“好的饭店”接待过一批客人。

【实践思考】

“让权力在阳光下运行”、“阳光是最好的防腐剂清洁剂”，是广大干部群众的强烈呼声。一些领导干部之所走上腐败之路，一个很重要的方面就是他们在使用权力时大搞“暗箱操作”，即使名义上看起来也“公开”了、也“走程序”了、也搞“票决制”了，但实质上还是具有很大的“隐蔽性”、“随意性”，致使权钱交易、权色交易、权物交易、官商勾结等问题频频发生，人民群众对此是深恶痛绝。坚持权力运行公开透明，让“热点”问题和敏感事务等始终置于聚光灯下，切实从“群众最关心的事情”抓起，如谁有资格投标、谁有资格中标，谁去星级酒店高消费了？让大家清清楚楚、明明白白，这就从源头上预防和遏制了腐败，也自然而然地树立起了领导干部清正、清廉的良好形象。只要领导干部在权力行使过程中，始终做到为公掌权、阳光用权，切实把“权力”放在“玻璃房子”里一览无余，那么滋生腐败的概率就会大大降低，甚至得到全面遏制。

权力下放各级行使好应有权力就能有效制约权力

签字权，是一种责任，但日常工作和生活中，它往往更多地被许多人认为是是否拥有权力的“标志”。能不能把签字权下放给自己的副手呢？一些单位开始进行了积极的探索。2011年起，丽水市无管局实行“一把手”不直接签字制度。就是局里的每一张发票报销，在经经办人、会计审核外，还须局党风与效能监督员签字，最后再报分管领导审签。而局长只在当月底进行抽审；对较大开支，则会同有关人员作认真核查。两年多来，该局“三公”经费一直保持零增长。2013年3月，上级对该局“二把手”、监测站长丁风雷进行离任审计，结论是“……基本经费和项目经费，在预算、使用中严格实行专款专用；能严格执行财务制度。”

前几年，该省无线电管理系统编制体制进行了较大调整。期间，省级主管部门主动作为，积极组织协调各市无管局通过多方途径筹集资金，新建或购置了一批房产，除用于各单位正常办公和放置机器设备外，还有部分空余房子可供出租，有的可出租面积还“比较大”。尽管按上级规定，所有出租房收入一律上交省财政，但如果操作不当照样可以“出问题”。为此，各单位普遍实行了局主要领导不干预、不操控、不直接参与等“三不”制度，放手让专门工作小组去承办出租事宜，还专门制定了《公用房屋出租管理规定》，局党风监督员全程跟踪履行监督职责。据统计，5年来，11 个局的数十处房屋出租没有发生一起人为操控等问题。由于“经营”、管理有方，有几个局的多处闲置房屋的资产得到了成倍升值。作为地处国家级新区――浙江舟山群岛新区的无线电主管部门，舟山市无管局近年来积极探索将长期“放在”局领导机关手里的各项审批权等，全面放到市（新区）行政服务中心去，让局派往那边的有关科室工作人员享有“实实在在的权力”。据不完全统计，2005年来，该局共受理行政许可3382个，提速率达66.4％；无线电台站和变更审批1745个，核发换发电台执照6175个，连续8年被舟山市政府评为“综合窗口审批服务先进单位”。绍兴市、湖州市等无管局派往当地政府行政审批服务中心的干部，按责履行审批职能，也都做到了优质、高效，受到了社会各界的一致好评。省经信委党组成员、纪检组长杜华红在接受采访时这样说：“这几年，我们进一步加强依法行政工作，不断简化和完善审批流程，先后将卫星地球站、微波站、省级单位无线电台站等一批管理权限，下放给了各市无管局。”据了解，仅去年，该省共办理设台行政许可申请2201件，办结率达到100％。”

【实践思考】

是揽权，还是放权，是领导作风的重要体现。一些领导干部把手中“有权”作为炫耀的资本，作为有权威的象征，感到有权“真好”、很受用，以致大权小权都牢牢抓在手里，下面什么事都要请示他，这实际上就是走向腐败的开始。前苏联部长会议主席雷日科夫曾感叹地说：“权力应当成为一种负担。当它是负担时，就稳如泰山；当它变成一种乐趣时，那么一切都完了。”把多少人“看重乐用”的签字权交给“二把手”，较好地解决了一把手既当“运动员”，又当“裁判员”的问题。坚持把应放的权力放下去，不仅充分体现了责权利相统一的现代管理原则，也有利于提高单位决策的效率和科学性。那种“你对我不放心，我就对你不用心”、“你老是一竿子插到底，我就一辈子给你糊到底”的现象，既严重影响了单位的风气，阻碍了干部队伍建设的健康发展，更容易造成各种腐败现象的滋生蔓延。所以说，下放权力，放下的是干预，释放的是活力，营造的是风清气正的良好氛围。

权力监督全方位受监督的权力才能不会被滥用

要监督权力，首先要打造一支政治强、作风硬、业务好、敢于较真碰硬的监督员队伍。最近，经层层推荐和考核，浙江省经信委又在包括省市两级无管局在内的机关和各直属单位中，聘请了56名党风和效能监督员，这是该委第二轮搞这样的聘请。许多再次受聘的监督员接过大红聘请书时激动地说：“这一岗位，既是莫大的荣誉，更感沉甸甸的责任和使命。”多年来，这支队伍在上级纪检监察机关和本单位班子的领导下，认真学习纪检监察业务，秉公用权、尽心尽责，配合和独立监督重大工程建设项目170个，排除了一批合同和资金支付隐患，保证了各项资金的使用安全。随着信息化建设步伐的不断加快，无管系统的许多机器设备的科技含量一年比一年高，因此迫切需要大量的资金投入。与此相适应，其也自然成为廉政风险的重点防控领域。作为地处我国东部沿海发达地区的宁波市无管局，近年来积极顺应海洋经济大发展的潮流，努力为该市的临港工业大步迈进提供良好的服务。该局利用国家转移支付经费和无线电频率占用费等，大力推进各项技术设施建设，目前已建成了十一站、两车、一搬移无线电监测测向系统；各类检测仪具备了8大类61个指标的检测能力。2008年来，他们先后投入资金4758万元。宁波港、宁波机场等单位对他们的服务是赞不绝口。其它各个局的情况怎样呢？据了解，五年里，舟山市局先后投入2107万元，衢州市无管局投入1763万元……11个局，一年平均近3000万元的设备经费，到底是怎么用的？该省无管局领导这样说，除所有大件机器设备采购，全都纳入省局（省监测站）或各市政府采购中心统一集中采购外，后续的全方位监督检查主要是三条：一是中央审计。近三年来，先后有财政部专项检查组、财政部驻浙江特派员办公室、国家审计署上海办事处和省财政厅等部门，对省局和大多数市级局的重大工程项目进行审计，受审工程项目数十个，审计评价均为“优良”。二是上级督查。省经信委纪检监察、财务、审计等部门，定期对省本级和各市无管局的经费使用、项目申报、工程建设等情况进行检查。还指导各局制定了《权力运行流程及廉政风险防控流程图》、《党风廉政建设工作岗位职责》等10多项制度规定，这些“硬杠杠”，给各单位权力运行套上“缰索”，确保实际工作中正确规范地行使。三是本级监管。各局局长年初都与各业务科长签订《廉政责任书》，并报上级纪检监察机关备案；在与中标单位签订合同的同时，局即与该企业签订《廉政协议书》，明确责任和义务，互相进行监督；局党风监督员全程参与监督和质量验收。同时，各局还在社会上聘请了一批兼职“党风监督员”来参与监督。

【实践思考】

对权力的制约和监督，是反腐败工作的核心议题，也是反腐工作中最值得人们思考和探索的主题。腐败，很大程度上是因为权力滥用，以权谋私。因此，对权力的监督是必须的，不受制约和监督的权力必然导致腐败。为什么许多领导干部特别是“一把手”，因腐败而锒铛入狱时都会发出这样的感慨：“真的没有几个人能监督我。”腐败案件特别是大要案频发地带，都是权力大、资源多的关键领域和岗位。看着一个个重大项目从自己“手中过”、一笔笔巨款从自己“手中流”，没有强有力的监督和制度约束很容易让人“掉进去”。把权力关进制度的笼子里，形象地说明了必须让权力受到及时有效的监督。要积极构建党内监督、法律监督、社会监督、舆论监督和网络监督等一体化的监督体系，进一步完善权力运行的长效监督机制和体制。

【专家点评】

浙江省社会科学院公共政策研究所所长、研究员杨建华：这次党的群众路线教育实践活动要求各级领导班子、领导机关和领导干部“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，着力解决“四风”问题，这对建设廉洁政治，永葆党的清正廉洁政治本色具有重大意义。浙江省无线电管理系统自觉公正用权，编织好制约权力的铁笼子，把权力关进规范、严密、坚固的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的惩戒、防范和保障机制，给反腐倡廉及当前群众路线教育提供了很好的范例和有益的启示。党的十八大报告指出，要坚定不移地反对腐败。腐败不仅是党面临的极大威险，也是社会稳定面临的极大威险。目前，我国仍处于腐败现象的高发期，反腐倡廉必须常抓不懈。在建设廉洁政治过程中，我们应像浙江无线电管理系统那样，积极探索，勇于创新。首先，要规范权力的行使，加强对权力的监督。反腐败的核心是加强对权力的约束，关键是使权力运行法制化。权力制衡，在制度设计上要建成不同的权力主体相互制约的权力结构，防止权力的滥用。实行“权力和责任挂钩、权利和利益脱钩”的原则，坚决纠正“寻租”等损害政府形象的现象。其次，要推进阳光政务建设。十八大报告指出，要“推进权力运行公开化、规范化”，并提倡“人民监督权力，让权力在阳光下运行”。充分发挥群众监督作用，增加决策的透明度。透明性，作为政府善治的基本构成要素之一，即政府管理实行政务公开、信息公开，将公开决策列入决策程序。要把我们的官员都变成玻璃缸里的金鱼，透明直观。再次，还要推进公开性、程序性、法治性、参与性四个方面要素机制建设。着力保障人民群众的民主权利，以便人民群众能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度越高，权力被关进笼子的被规制的程度也就越高。