积极推进电子电器污染控制立法工作

黄建忠：各位朋友下午好，今天非常感谢中国电子报社给了我们一次机会，中国电子报社多年来致力于推动行业的发展，做了大量工作，在电子信息产品污染控制这项工作给予了我们大力支持，第四次会议召开，从会议主题上看，创能，储能，节能开启低碳经济新时代，这个跟我们以往电子信息产品污染控制是紧密相关的，今天借这个机会向各位介绍一下关于推动电子电器领域污染控制立法工作的我们的一些考虑和一些想法。

我想简单解释一下关于立法，简单讲这个立法工作应该是说指为了起草制定法律行政法规以及规章。对于我们来说是部门规章，等这些法律规范性文件开展的一系列的调研等等，以及开展工作需要制定计划，要立项，审批，要审定，最后要发布等等，一系列的活动，可以称为立法工作。

我们通常说的法律它是由人大立法机关负责的，当然法律的发布的时候是由国家主席签署主席令发布，行政法规是由国务院负责，发布是由国务院领导就是总理发布国务院令。部门规章是国务院的各个部门制定的法律规范性文件是由各个部门根据自己的需要，按照各自不同的领域开展的这样立法工作。规章在发布的时候是由部门的首长签署，部门令，比如工业和信息化部。今天我这里说电子电器产品污染控制广义讲是包括三个部分工作，第一项工作是在电子电器产品，研发设计生产过程中限制使用有害物质，这块我们比较熟悉，当然也应该包括，在生产过程中采用的工艺，工艺路线，怎么在这个过程当中减少污染物的排放也减少在生产过程中使用有毒有害的物质。第三项工作在电子电器产品废弃以后在拆借和处理如何减少对环境的污染，这三项工作我们看起来第一项工作是最重要，为什么这样说呢？

因为我们知道一个产品在废弃以后它对环境造成污染是指这个产品可能它使用了一些无害物质，如果我们不当处置使这些物质到空气，水里面肯定会造成污染环境。但是由于这些有害物质我们知道它是在产品生产过程当中，研发设计的时候刻意添加进去，因为它是要解决一些设计问题，可能要满足性能和功能需要，因此所谓电子信息产品污染控制工作，从源头抓起是最重要，也符合我们污染防止预防在先的基本理念原则，我们说狭义电子电器产品污染控制主要指电子电器产品研发，生产销售等等环节，产业的源头限制使用有害物质，只有这样才能从根本上有效防治电子信息产品，或者电子电器产品在废弃以后对环境的污染。

今天向大家介绍三个问题，第一关于电子电器产品防治控制法制现状，电子电器产品防治控制工作中国来讲开始于2001年，这项工作真正开始是从01年，但是立法工作可能更早一些，但是早一些我们说它并不是完全针对当时的电子产品中有害物质限制工作，不是针对电子信息产品污染控制进行的，到目前为止，有关的已经出台的法律行政法规和部门规章，我大致列了一下，有下列几个，已经出台法律有环境保护法，还有清洁生产促进法，循环经济促进法，还有固体废物污染环境防治法，它的发布是由我们人大制定，最后国家主席签署的主席令发布的。

再行政法规这个层面，我们现在已经知道只有一个在去年的2月25日温家宝总理签署国家第551号令发布的废弃电子电器产品回收处理条例。当然这个条例它的前身实际上是叫废弃家用电器，废弃电器电子产品回收处理办法，也一部部门规章，03年的时候，原起草部门规章国家经贸委，由于在国务院机构改革的时候撤销，管这项工作的机构到发改委，03年我们知道中国出台了行政许可法，原来起草这部规章由于其中设置了一些行政许可，按照行政许可法规章，部门规章是不能随意设置行政许可，这个受到行政许可法的制约，因此从03年开始这个规章就升级了，改为了现在这样一个名字废气电子产品废弃处理条例，按照规定行政法规是可以设置行政许可，因此以后这几年来，在条例它的立法过程中我们看到，无论是调整来调整去，希望设置一些行政许可始终保留。

有关电子电器产品污染工作规章有两个，一个是原信息产业部联合有关机关7个部门联合颁布电子信息产品控制管理办法，出台时间是06年2月28日发布的，还有一个就是电子废物污染环境防止污染办法，是原环保总局发布的一个部门规章。

已经出台环境保护法里面有这样一些规定，和电子电器产品污染控制相关的规定有三方面规定，第一就是产生环境污染和其他公害单位必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护制度，采取有效措施，放置在生产建设其他活动中产生的废气，废水，废渣等等对环境的污染和危害。第二有关规定新建工业企业和现有工业企业改造，应该采用资源利用率高，污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理，废弃物综合利用技术，和污染物处理技术，第三项规定是生产储存运输销售使用有毒化学物品和含有辐射性物品必须遵守国家有关规定，防止污染环境。

在清洁生产促进法有这样一叶规定，第一改进设计，使用清洁能源和原料，采用先进工艺技术和设备，改善管理综合利用措施，从源头减少污染提高资源利用效率。第二规定减少或者避免生产过程中污染物产生于排放，第三优先采用资源利用率高，污染物少的清洁技术和工艺和设备，采用无毒无害替代毒性大，危害严重原料替代资源利用率地，污染物产生量多的工艺和设备。最后一项规定是产品和包装物设计应当考虑在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒无害容易降解便于回收的方案。

从清洁法里面有很多跟我们制定电子污染产品控制办法有很大关系，直接可以成为我们制定污染控制办法一个上位法。

下面是循环经过促进法，规定有从事工艺设备产品及包装物设计应该按照减少资源消耗和废物产生要求，优先选择采用容易回收，容易降解，无毒无害的才俩，要符合国家有关强制性标准的要求，对待拆解处理过程中可能造成污染的电子电器产品限制使用有毒有害物质，有关主管部门制定定植在电器电子产品使用有害物质的名录。还有一部相关的法律就是固定废物污染环境防治法，里面有两条规定，一个是产品和包装物设计制造要遵守国家有关清洁生产的规定，国务院标准化行政主管部门根据经济核技术条件，固体废物防治情况组织有关标准防治过渡包装造成环境污染。第二企事业单位应当合理选择材料能源和其他资源，采用先进资源设备，减少工业物体废物采用量，降低固体废物危害性，以上是有关法律当中对电子电器产品污染控制做出的一些原则性规定。

下面是废气电子电器产品回收处理管理条例，这个法规可以看到和我们电器电子产品污染控制相关的一些规定，电器电子产品生产者进口电器电子产品代理人生产电器电子产品要符合国家有关电器电子产品污染控制的规定，采用有利于资源综合利用或无害化处理方案，使用无毒无害或者低毒低害以及便于回收的材料，电器产品或者说明书中要按照规定提供有关有毒有害物质含量，回收处理提示说明等信息。

我们知道这个条例出台的时间是在去年的年初，2月20多号，他出台时候比我们电子电器出台管理办法要晚三年时间，这样的话有一个问题当时你制定的时候是谁依据谁，行政法规高于部门规章，那么一般来讲应该是行政法规成为部门规章的立法上位法，由于我们污染控制管理办法，出台在先，这个条例是出台在后，所以这里我们看到实际上条例在起草制定过程中，其实是充分肯定了可以这样说，我们不能说它吸收了，充分肯定了污染控制管理办法做出关于污染控制法制性要求，给予了一些提升，原有我们在管理办法中做的规定经过条例进一步规定，应该说这个法制强度更高，力度更大了。

06年2月28日发布电子信息产品污染控制管理办法，其中主要规定只有三条，从07年3月1日开始进入中国市场电子信息产品，要按照有关标准标志产品中含有有害物质情况，怎么标志我们说了按照相关标准要求，信心产业部在06年发布了三个行业标准，控制要求提供了如何对自己产品有害物质进行标志的具体的方法，手段。第二项规定就是限制使用有害物质，在中国将采取所谓目录管理方式，通过制定一批一批的目录来限制达到限制使用有害物质这样一个最终的目的。一旦以产品进入所谓电子信息产品污染重点目录你需要实现有害物质替代和减量化，否则不能进入市场。

接下来还有一条比较严厉的规定就是当你这个产品进入目录以后，要实现有害物质替代，减量化，怎么证明你实现了，这个不是靠自我声明实现了，就是服务和判断我们规定要采用强制性的认证。强制性认证我们所说的CCC认证，就是限制使用有害物质判断采取强制性认证就是CCC认证方式。还有一部部门规章就是原环保总局发布电子废物污染环境防治管理办法，其有也有一些相关规定，限制淘汰有毒有害物质在产品和设备中使用，第二公开实际上这个意思就是说电子产品的生产者你要公开你的产品中含的铅等，有毒有害物质，这里我们可以看到这些要求实际上跟前面所说，污染控制管理办法是一致的。

电子产品需要做出废弃后以环境无害化方式利用或者处置的方式提示。这部部长规章侧重是产品废弃以后的环境处置，环境化，无害化处置，这是这个部门规章它的着眼点和宗旨，和我们前面刚刚介绍电子污染控制办法是不一样的。从以上这些法律行政法规以及部门规章出台情况，可以看到我们国家在电子电器产品污染控制领域立法基本情况，大致就这样一个情况，我们可以从法律制定和执行情况可以看到，用法制化方式推进电器电子产品污染控制，这个是非常必要的，我认为它比过去政府推进环保工作仅仅依靠行政命令方式大大进步了，用法制化方式，可以大大强化推进的力度，强度。第二它改变了工作是以部门领导人或者部门所有人的意志为转移，相对稳定一些，法制化代表全民意志，工作在推动当中会得到大多数人的欢迎和支持，应该说推进起来应该比用行政命令方式更加顺利一些。

当前电子电器污染控制立法工作应该存在一些问题。我认为问题两方面，一个是立法工作滞后，尽管我们看到刚才讲了那么多的法律，行政法规，部门规章，但是我们真正推进电器电子产品污染控制工作是01年起步，像环保法起草也很早，其实不是为了专门为了电子电器污染控制制定的法律，不是专门为它的。那么专门为它制定行政法规现在还没有，因为已经出台废弃电子电器产品回收处理管理条例是为了解决产品回收以后处理制定的一部行政法规，关于有害物质限制行政法规并没有，规章有了，但是规章还是有一定问题。

还有一个重要一点，现存法律也好，行政法律，规章起草制定当中。

行政法规国务院管，规章部门管，分属不同部门，制定过程当中系统性差，只是由于刚才我们看到的一些法律法规，如果有法律在先，法规在制定的时候会参照，找上位法，电子信息产品污染控制管理办法先于条例出台怎么办，又出现另外一个情况，用后出台法位高，法律规范文件肯定前面制定的法位低的法律规范性文件，出现这样的情况，你在其中很难找到我由上而下去找法律依据，这个有点勉为其难，这个在整体安排上是比较差，对于这样一个常系统性非常强立法工作应该先有一个法律，制定相应相关行政法规，一次把需要制定的部门规章制定出来，这个才是非常理想立法情况，这样可以弥补所谓法律空白，以及执行当中不便的地方，一般讲法律行政法规，在制定过程当中是比较原则，法规规定在实际操作当中遇到问题就是操作性比较差，这个按照秩序来说，需要把相关部门规章制定出来，形成行政法规实施细则法律规范性文件，这样方式推进立法才好，现在这样已经难以做到，谁先，谁后不是按照我们系统性，完整性考虑，立法工作严重滞后，不能适应形势发展需要，这个问题我已经说过了，应该说我们国家到现在没有一部专门规范电子电器污染控制法律也没有专门的法规，部门规章也只有两个，关于污染控制只有原信息产业部制定的污染物控制管理办法，我们缺少通盘考虑和体系构建的设想，这样导致在制定过程当中缺乏规划，计划。导致各类已经出台尚未出台法律之间衔接性比较差，虽然在一些条款中有交叉，但是没有起到好的作用，真正法律之间衔接作用还是比较少。

还有一些问题，比如说部门规章，有一个一致的问题，也不完整，电子信息产品污染控制管理办法调整对象是全部的，整个的电子信息产品，废弃电子电器产品回收处理条例调整对象到现在我们不知道，制定一批目录就适应这个条例，关于谁可以成为这部条例第一批调整对心说法不一，有说冰箱，洗衣机，空调，彩电，加上电脑，也有说是还要增加打印机，增加一个固定电话机，还有手机，还也意见这么产品太多，各种说法都有，但是无论怎么说，它和电子信息产品污染控制管理办法有一个非常明确管理对象，对不上。当然他们两个法律规范性文件所秉承的宗旨是不一样的，所以出现这样的所谓调整对象不一致，我们也能够理解。但是从整个法律体系的整个完善构建来说，我们 说却杀缺少一种有机衔接，我们知道制定废弃电子电器回收处理管理条例，目的是为什么，想规范再回首处理过程当中防止所谓环境污染和资源浪费，环境污染是如何产生，他们说是由源头产生是产品研发设计的时候就诞生了，但是这个条例里面做了规定，办法里面没有做规定，办法里面有规定到条例没有约束起来，所以就出现了不衔接的情况。

还有固废法，它存在一些问题，规定使用者，所谓消费者对固体废物依法承担巫山防治责任，我们看到管理办法这些行政法规也好，部门规章也好，在规定这个相关了问题的时候，都没有采用这样一个思路，固废法是消费者也要承担责任的规定，但是由于没有做出具体要求，也就形同虚设了，所以为什么到后来废气电子电器产品回收处理管理条例，污染控制管理办法都没有采纳一个可能也是一个原因，因为他们采用生产者责任制这样一个思路。

固废法第六条规定，不利于保护资金投入法律对设计建设也有要求，如何实现要求没有相应的测试保障。第37恩条仅限于电器，作我们国家习惯上都认为是家用电器。还有像清洁生产法，清洁生产促进法是非常原则，过于原则行政性法规，操作性差，循环经济法还有一个很多专家认为没有依照物质循环自然这样一个链条，自然规律，而用所谓的三二原理，谈循环经济，理念，所以就陷入了一个理论化，理想化的一个怪圈中，但是没有把真正如何操作一个一个问题说清楚，还有电子信息产品污染控制管理办法，它是处在三个法律文件中最底层，因为它的法律效率是最低的，调整范围一比较窄，现存法律学识还是存在诸多问题。

如何推进电子信息产品污染控制立法，当前我们认为有两个思路，在谈两个思路以前，我们要看它的必要性和可行性，必要性我们说关于污染控制这个领域，我们已经看到部门规章就是污染控制管理办法，因为它调整对象太窄了，他跟欧盟的指令是不接轨的。但是我们污染控制管理变化说的电子信息产品，十大类，而且包括了材料，包括元器件，我们是用产品这样一个概念，显然不一样。这两个就不一样，不接轨，调整对心不接轨。

另外电子信息产品污染控制管理办法，因为是一个部门规章，法位是比较低，这个也是一个问题，那么08年我们说工业和信息化部成立了，电子信息产品污染控制管理办法应该说显然不能适应工业和信息化部要在整个电子电器领域，行业开展污染控制工作。因为如果我们在讲依法行政，依据一个法律规范性文件推动这个污染控制管理办法是不够。所以调整或者说继续推动立法工作是非常必要的。

因为我们要想做好工作，首先要立法先行。可行性我认为有几点，电子信息产品污染控制管理办法，从03年出台，06年开始实施已经有多年经验，第二多数电子电器企业已经做好了一定思想准备，特别是我们一些家电企业，当年我们推进电子信息产品污染控制立法管理办法，曾经有过几次交锋，我记得03您当时的我们的家用电器协会，写了信给工信部，怎么把一些白电也放进去了，这样做是不对的，当然作为行业协会维护自己会员利益，力争给我们会员争取更多时间，过渡的时间，这个也是无可厚非，从这开始我们企业已经做这样的思想准备，特别是05年欧盟指令开始实行，对我们冲击是不小，中国机电产品国外市场是占了很大份额，出口到欧洲机电产品，电子产品家用电器就占了40%%，50%%，我们电子电器产品出口到欧盟产品是占的比重是非常大的。欧盟的R指令已经 开始执行他是一刀切，一步到位，所有进入欧盟是开始你要限制有害位置，要满足它的618指令要求，还要按照位指令要求做很多工作等等。

这样的话有这么一个问题，我们国内很多生产电器产品，在中国就没有什么法律约束，这个问题造成所谓法律上，我们推进工作上有一些不变的地方，有无法依法行政的地方，我们很多企业经过这样一个过程有了一定的思想准备。

应该说还有一点，工业和信息化部的成立已经解决了体制的障碍，过去信息产业部，你只管电子信息产业，只能规定电子信息产品如何，现在我是工业和信息化部是整个工业领域，我这里肯定不分什么黑白电，什么电子产品，电器产品等等，都是工业产品。所以现在我们具备了这样的条件，另外国务院各个部门有了一个合作机制保障，这么多年来，我们已经按照电子信息产品污染协调机推动合作。所以我们说继续推进电子电器产品污染控制立法是可行，当前两个思路分析一下，一个我们要制定电子电器产品污染控制管理条例，制定一部行政法规，那么从这个思路讲，它好处就是一步到位，你制订行政法规，把原有污染控制办法就提升了，法位也提升了，这样可以进一步加大推进工作力度，第二因为你这项工作推动过程中先头部门肯定是国务院法制办，加上我们已经有了保障机制，应该说会比以前推进立法工作部门协调要容易得多。电子电器产品污染控制管理条例立法计划，09年我们就申报没有报上，2010年依然没有报上，对进国务院已经下发了2010年国务院立法计划。

第二是制定电子电气产品污染控制管理办法，这样一部立法，应该说不受国务院立法限制，部门规章制定完了以后向国务院备案不需要请示他，需要根据规范制定，制定工长可以自己内部立法计划中安排解决。我们有原来电子信息产品控制污染办法为基础，我们可以在该基础上进行修改，制订电子电器产品污染控制管理变化应该更为可行。当然也是由于你电子电器产品立法计划上不去这个是不得已的方法。

我们是马上做管理办法这样一个修订工作，现在还研究中，还没有定下来，从个人角度看，我们倾向于现在开始做管理办法修订，现在我们做相关准备，有关修订。包括条例，起草说明等等。

但是由于现在没有正式列入立法计划，因此它现在无法按照立法程序公开，现在我们在争取相关部委意见，争取部内相关司局的意见。要尽快做出决策，一旦真正开始了立法的程序了，我们将按照公平公开公正的原则，向以前污染控制管理办法一样，非常透明，公开的给企业参与机会，用这种方式推进我们立法工作，现在我们将采取两条腿走路，第一我们要加大对管理办法的宣传执行监管，标准化的工作，目录制定的工作，我们还要继续推进，目前第一批目录正在制定中。同时另一方面我们要推进我们的立法工作。
今天就介绍到这里谢谢大家。