上海：推动重点无线电台(站)保护纳入城乡规划

近年来，上海市无线电管理机构立足当前、谋划长远，围绕国家无线电管理重点任务和上海市科创中心建设，勇于创新、积极探索，加强对重点无线电台(站)的电磁环境实行重点保护，取得了一定成绩。

近日，在宁夏银川召开的《中华人民共和国无线电管理条例》(以下简称《条例》)重要制度落实及执法座谈会上，笔者代表上海市无线电管理机构，和与会代表就重点无线电台(站)保护工作等问题进行了深入交流。

上海市重点台站保护面临形势

无线电台(站)在国民经济各行业中广泛使用，其对周边的电磁环境有着不受建(构)筑物阻挡、不受来自其他无线发射源的有害干扰的保护要求。目前由于缺少无线电台(站)电磁环境保护要求与城市规划建设的有效衔接，不仅影响到对重点台站的保护，同时也制约了城市建设。

上海市重点台站保护面临的问题可以归纳为三个方面。

首先，是重点台站的安全运行屡受周边建设的威胁。上海城市建设活跃、空间资源紧张、开发强度较大，多处早期建设在城郊结合部、郊区地区的重点台站在城市建设过程中空间通道被阻挡，有害干扰事件不断发生。例如，随着城市轨道交通16号线、上海迪士尼度假区的规划建设，分别于2012年和2014年对其毗邻的两个民航导航台造成电磁环境破坏和空间阻挡，威胁台站的正常运行。为了确保重点台站的正常运行，支持城市建设发展，民航导航台只能搬迁重建，但另行选址难度大、周期长、成本高。

其次，城市区域开发建设受到重点台站保护要求的制约。在城市建设中，由于信息不对称，城乡规划部门尚不掌握重点台站的保护要求，导致一些建设工程严重影响重点台站正常运行。例如2010年浦东仁济医院新建大楼对上海市广播电视台某大型卫星地球站造成空间阻挡，经协调评估，新建大楼采取降低高度的方案消除矛盾;又如2015年浦东某大型风力发电场扩建至上海市气象局天气雷达的电磁环境一级保护区内，严重影响天气雷达探测，风力发电场采取拆除涉事设施等补救措施，还天气雷达以安全运行环境。此类事件的事后协调难度较大，对城市规划的实施和城市建设的发展形成制约，也造成了国有资产的损失。

最后，台站保护标准中的电磁保护要求难以落地。在涉及台站保护的国家和行业标准中，一方面，对城市无线电发射源的控制要求多为“电磁防护率”、“电磁场强限值”等无线电专业术语，对城市建(构)筑物的要求多为抽象的“净空”要求，城乡规划部门在理解这些要求的过程中存在客观障碍;另一方面，这些国家、行业标准全国通用，过于刚性，缺少对不同规模城市的针对性，造成在上海这一空间资源紧张的超大城市缺少操作性，标准实施的严肃性降低，使城乡规划部门难以在重点台站保护和城市规划建设中找到平衡。例如，在天气雷达站保护标准中，将保护区的边界划定至20km的范围，难以落地。

重点台站保护工作总体思路

不难看出，重点台站保护工作面临着新形势和新问题，但总的来说，目前尚缺少有效的管理手段和协同机制，无线电管理机构和城乡规划部门在事后协调矛盾时难度较大。为此，上海市无线电管理局一方面将重点台站的保护要求，特别是对市政建设中的各类建(构)筑物的控制要求纳入城市开发建设之前的规划环节，以便于城乡规划部门掌握相关要求，为重点台站提供安全的运行环境;另一方面，灵活运用多年来结合城乡规划编制的“基站站址布局专项规划”的相关经验，在基站建设的分类管理、合理布局方面取得了积极成效。上海市无线电管理局会同市经信委、城乡规划部门和民航、海事和气象等14个主要行业管理部门，达成共识，提出通过编制与城乡规划衔接的重点台站保护和布局专项规划，来实现管控有力、行之有效的重点台站保护思路。

这项工作的开展旨在构建无线电管理与城乡规划之间的有效衔接，平衡重点台站保护与城乡规划和区域开发之间的矛盾，促使重点台站的布局和保护符合上海城市发展规律和城市发展要求。同时，该项工作的重点可以归纳为“四个突出。

一是突出分类分级，从分类分级管理理念出发，科学遴选事关公众安全和公众利益的重点台站，勾勒出重点台站在无线电台(站)管理框架中的重要地位。

二是突出衔接规划，通过研究将重点台站的保护标准转化为城乡规划可划示的图则，特别是将由城乡规划管控的城市建设要素要求主动嵌入到城乡规划的管理范畴内，实现重点台站电磁环境保护要求与城乡规划的有效衔接。

三是突出协作协调，以专项规划为抓手，联合相关委办局和重点行业管理部门，建立重点台站全生命周期的保护和协调机制，形成管理合力，平衡电磁环境保护与城乡规划之间的矛盾。

四是突出上海特色，结合上海发展趋势和区域开发定位，将重点台站的电磁环境保护要求进行本地化研究落实，谋划与上海城乡建设和区域开发特点相契合的重点台站分区化布局和保护管理体系。

重点台站保护工作主要路径

衔接城乡规划的重点台站保护工作是无线电管理的创新性工作，专项规划的编制并无国内外经验可循，而该项工作又具有涉及面广、专业性强、复杂度高等特点，因此整个编制过程颇为不易。总体思路确定之后，专项规划的编制历时3年之久。

专项规划的编制主要分为基础数据调研、保护要求形成、规划编制和修改完善等4个阶段，目前已形成规划成果和相关图则，有以下四点心得体会。

一是要明确对象，突出重点。做好重点台站保护工作必须首先明确重点台站的范围。上海市无线电管理局会同高校、科研院所和业内权威专家，研究重点台站的遴选原则、方法和评分体系，从上海市逾10.5万个无线电台(站)中科学遴选出全市149处重要行业台站，其中已建台站121处、拟建台站28处，包括民用航空地面无线电导航台站、水上无线电导航台站、水上交通管理和调度台站、广播电视发射台站、气象观测台站、大型卫星地球站、射电天文台、海岸电台、无线电监测和测向台站等9类重点台站;同时通过数据梳理，形成了包括台站基本信息、业务信息、环境信息和管理信息的重点台站数据档案，形成了完备的重点台站信息库，为后续重点台站布局和保护工作的开展奠定了坚实基础。

二是要分类研究，转化术语。针对各类重点台站，按照国家和行业标准中的保护要求逐一研究转化为城乡规划图则可呈现的控制要求，特别对难以直接在城乡规划空间落实的电磁环境保护术语加以转化，主要包括：涉及“电磁防护率”和无线发射源“场强限值”要求的，通过建模分析推导出相应的防护距离;涉及“净空”控制要求的，确定其对建(构)筑物控制高度和宽度等要求。在分类研究过程中，共对22个台站技术类型及170余类控制要素进行保护要求分析，在国内首度全面、系统地将抽象化的技术参数转换成能够直接在规划图则中划示的保护控制线，为城乡规划方面直接获取相关控制要素、控制范围和控制要求提供了技术依据。

三是要契合管理，构建框架。多达170余类的控制要素涵盖城市发展和建设中的公路、铁路、建(构)筑物和各类城市无线电发射源，涉及不同的管理部门。上海市无线电管理局会同相关领域专家，通过梳理和归纳，创新性地提出“保护要素归类法”，将控制要素按照其所属的不同管理部门划分为“城乡规划管理范畴控制的”、“无线电管理范畴控制的”和“多部门协调管理范畴控制的”等三个类别，并对应形成重点台站电磁环境保护的核心区、协调区和边缘区。在核心区，由城乡规划管理部门管控各等级公路、铁路、高压输电线等城市规划建设管控要素;在协调区，由无线电管理部门管控基站、广播和微波接力系统台站等无线电管理管控要素;在边缘区，由多部门协调管理高频炉、工业电焊、大型医疗设备等非无线电发射设备管理管控要素。由此，通过对各类控制要素“按管理职责划分”进行协同管控的方法，重点台站保护工作更具合理性和操作性。

四是要衔接总规，长远布局。结合《上海市城市总体规划(2016-2040)》，上海无线电管理局将重点台站保护控制要求与城市空间规划进行比对，汇总相关行业管理部门提出布局需求的重点台站，在城市发展蓝图上考量其在城市发展中的适宜性，纳入专项规划布局，同时对其台站类型、建设总量和选址范围进行合理控制，明确相关约束性建设要求，达到重点台站的建设和保护相互制衡;对于已建重点台站，研判其电磁环境保护要求与城市区域开发建设之间的关系，尤其是与市重大工程建设之间的关系，提出技术改造、适时搬迁等工作方案。

工作进展和下一步重点

在重点台站保护工作中，上海市无线电管理局完成了专项规划的编制，并形成了相关图则。通过以研究指导实践、以实践促进研究的方式，把相关保护要求应用于气象雷达等重点台站设置前的电磁环境评估工作;在上海区域规划编制、青浦机场规划编制过程中，提前评估对重点台站影响，取得了较好成效。

《条例》的修订实施，对专项规划的编制工作提供了更有力的依据，为后续推进专项规划报批提供了更多的保障。条例第六十三条明确提出，无线电管理机构应当会同城乡规划主管部门和其他有关部门制定具体的保护措施并向社会公布。

下一步，上海市无线电管理局将会同上海市经信委、上海市规土局，就专项规划的编制工作向上海市政府作专题汇报，后续将以“专项规划”为抓手，开展相关工作。一是联合相关委办和重点行业管理部门，建立重点台站保护和城市建设平衡发展的协调机制，促进各相关部门间形成管理合力，服务于上海经济社会发展。二是会同上海市规土局将专项规划的控制线要求纳入城乡规划“大基系统”，在城乡规划的基本图层上呈现核心区范围以及相关要素控制线，并与其他各层次专项规划衔接。在城市重大项目的规划前期，综合预判对重点台站电磁环境的影响，及时进行避让、调整或者触发相关征询机制，在事前妥善解决矛盾;三是结合“无线电管理一体化信息平台”建设，将专项规划的控制要素和相关图则进行可视化呈现，特别是呈现协调区范围以及相关要素控制线，在拟建无线电台(站)设置使用前，预判对重点台站电磁环境的影响，采取相关措施，切实做好重点台站保护工作。

在重点台站保护专项规划的编制过程中，上海市无线电管理局能够顺利推进并取得一定的成果，在重点台站遴选、模型建立和分析以及适应上海城市发展的布局和保护思路等环节，都得到了工信部无线电管理局和国家无线电监测中心等单位领导和业务专家的专业指导，同时还得到了上海市经信委、市规土局和其他行业主管部门的大力支持，为我们提出了许多建设性的意见和建议。上海市无线电管理局将按照《条例》和《国家无线电十三五规划》的要求，按照《上海市无线电管理十三五规划》内容，积极进取、锐意创新，在上海市无线电管理、重点台站保护工作中作出新的贡献。